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加强科技计划经费监管 用好国家财政科技投
作者:    发布时间:2013/07/18    来源:求是理论网
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  科技部、财政部共同召开2013年度科研经费巡视检查工作启动会,围绕着管好用好国家财政科技投入,提高科研经费的使用效益,更好地实施党的十八大提出的创新驱动发展战略,进行工作部署。下面我讲三点意见。
  一、珍惜来之不易的科研条件和环境
  党中央、国务院高度重视科技工作。近几年来,中央财政科技支出持续增长,2013年达到2530亿元,高于财政经常性收入增幅。2012年,全社会研发支出突破万亿元,占国内生产总值(GDP)比例达到1.97%,企业研发投入占74%。国家加强了对基础研究的投入,2012年,中央财政对基础研究投入328亿元。科研经费人均资助强度也有了较大幅度的提高。其中,国家自然科学基金达到170亿元,部署了3.8万个项目,面上项目的平均资助强度,从“十一五”之初的26万元,提高到74万元。国家重点基础研究发展计划(973计划)达到40亿元,部署了180个项目,人均资助强度也达到20万元/人年。中科院创新2020投入18.4亿元,部署了11个项目。用于支持自主选题研究的公益性科研机构基本科研业务费,从无到有,核定标准不断提高,目前已经达到人均4万元。中央财政对于基础研究投入增长率超过了财政科技投入增长率。
  为了进一步适应科研工作的规律和特点,最大限度地释放科技人员的创新创造热情,科技部、财政部按照中央关于深化科技体制改革、加快建设国家创新体系的统一部署,积极推进国家科技计划经费管理改革。一是建立了间接成本补偿机制,提高了补偿比例,调动法人单位支持科研工作的积极性。二是设立了绩效支出,加大对科研人员智力投入和科研绩效的激励。三是简化优化了预算编制和调整程序,设立预算评估反馈机制,增加科研单位和科研人员的经费使用自主权。四是加快了科研经费拨款到位,今年1月初就下拨了当年在研课题25%的经费,4月底完成了有关科技计划年度预算90%的经费拨付工作,实现了经费拨款及时到位,保障科研任务需要。此外,我们还通过促进科技和金融结合,引导金融机构和社会资本支持科技成果转化和产业化。为了使这些政策落到实处,科技部专门开展了大规模的培训,培训工作几乎覆盖了各主要科研经费管理部门和科研项目承担单位。
  近年来,党中央、国务院对科技改革发展采取了一系列重大举措,使我国科技事业发展进入到最好的历史时期。有关部门在经费管理上的简政放权,旨在改善科研条件和提高科研活动自主权,使得科技管理更加符合科研规律。这些政策措施有力推进了科技进步与创新,激发了广大科技人员的创新活力。我国科技创新,无论在战略高科技和技术创新领域,还是在基础研究、前沿探索,都取得了举世瞩目的成绩,我国的科技实力和创新能力同经济实力一样,都迈上了一个新台阶。
  同时,我们也必须清醒地看到,社会上对当前科技工作,特别是经费管理工作,提出了一些非常尖锐的问题。今年两会期间,我亲耳聆听了代表委员们对科技经费管理提出的问题和建议:比如,如何防止心态浮躁、急于求成,使科研人员心无旁骛,潜心科研;如何加强诚信体系建设,防止科研不端行为的发生。国家设立科技计划和基金,目的是促进各行业、各地方的科技进步,但是把获得科技项目和资金与职称评定挂钩,就会造成急功近利的导向,造成一些单位热衷于争项目争资金,却不能有效履行法人责任,对项目实施过程疏于管理等现象。代表委员们的意见,对我们增强科技经费监管意识,加强科研项目事前、事中和事后管理措施,完善科技管理制度,提出了明确的要求和合理的建议。
  近两年来,财政科研经费的安全和效率问题,越来越受到舆论和社会的关注。极少数涉及贪污腐败恶性事件的出现,对整个科技界造成了负面的影响。面对这些问题,我们科技界必须自省、自警、自律,更要自重,我们要怀着敬畏之心,真诚自觉地接受社会监督和检验。
  二、管好用好科研经费是科技界的共同责任
  财政科研经费是公共财富,是纳税人的钱,管好用好,切实保障资金的安全,发挥出资金的效益,是科技管理部门的职责所在,也是每个科研单位、承担科技项目的科技人员的责任和义务。
  近年来,科技部按照国家预算法的规定,在属于部门预算的所有计划和专项范围内,加强了对科技项目立项前、实施中和结题后的监督检查工作。
  在立项过程中,我们简化项目指南、拓展申报渠道、全程信息管理、实行预算评估。项目申报实现了全程信息化管理和视频答辩制度,仅去年的视频答辩就节省了科技人员近6万个工作日,人均节省了7000多元,不仅节约了科技人员申报课题的时间和经费,更重要的是实现了全过程“可申诉、可查询、可追溯”的“痕迹管理”。对项目预算评估异议较大的课题,我们组织申报单位与评审专家双向沟通,使预算更加符合项目实施的需求。“十一五”以来,实现了对所有立项项目的预算评估全覆盖。
  在科技项目结题阶段,我们对“十一五”以来的全部10400个结题课题都进行了结题财务审计和财务验收,涉及财政资金992亿元,覆盖率达到100%。各承担单位对审计发现的问题都进行了认真的整改和处理。
  为了加强过程监督,近年来,我们对执行过程中的近3000个重点课题开展了专项审计,覆盖财政资金的70%;对12个省(市)的重点单位、重大项目开展了巡视检查;积极支持和配合中央纪委、监察部驻部组局对审计和举报的重大案件进行查处。同时,按照中央纪委关于加强国家重大科技专项绩效管理的要求,会同财政部、发展改革委开展重大专项的监督检查。教育部也对各高校承担的各类科研项目经费管理情况进行了审计、检查和整改。
  从经费监管情况看,科技计划经费的管理和使用,总体上是好的,但也发现了违规违纪行为,归结起来,主要有三大类问题:
  第一类问题,是由于科研单位和经费使用人员不了解科研经费管理规定所导致的违规行为。主要表现在有些单位没有按照规定对财政资金进行单独核算;没有履行审批手续违规转拨经费;没有认真执行关于人员激励的政策;超预算超标准超范围支出经费等等。
  这类问题发生的主要原因是对财政部、科技部关于各类科技计划和重大专项的经费管理办法理解不够,导致执行偏差。针对这些问题,我们加强了对管理办法的培训和指导,许多单位也加强了专业化管理和咨询。一些单位在经费管理和使用上发挥财务人员的作用,认真研究经费管理办法,了解科研经费的特点,熟悉预算编制要求,真正做到按照科研需求科学编制和实施预算。科技部在发现这类问题时,采取了现场指导和限期整改的处理,重点在于解决和纠正问题,要求认真整改,建章立制,依规行事,达到长效治理的目的。
  第二类问题,则反映了管理疏忽带来的违纪行为。主要表现为违纪公款吃喝,报销手机费、加油费、礼品费等个人消费问题。2012年的监督检查显示,约25%的课题存在着违规列支餐饮招待费、手机通讯费、汽车燃油费等现象,涉及金额约占被查财政资金支出的1.9%。我要说明一点,并不是上述费用都不允许支付,合理的且在预算规定之内是可以列支的,比如搞汽车研发和试车,搞发动机,也是有燃料动力费的;搞学术交流、项目合作,按照规定是可以报销会议工作餐的。我们所说的问题,是超出了这些范围的违规现象。一些同志认为这是“小问题”,捞点“小便宜”而已,殊不知“小便宜”会逐步放大,少数人从“吃点喝点”上升为再“拿点儿”就危险了。新一届中央领导集体制定了清正廉洁的八项规定,我们要照镜子、正衣冠,对这些违反财经纪律的问题要坚决地自查自改自纠正,一旦发现,这些违纪问题是不能容忍的。
  第三类问题属于严重的违法问题。极少数人弄虚作假,用假票据套取资金、假合同转移资金等恶劣手段中饱私囊、违法乱纪。我们要特别重视违规转拨经费的问题,经费管理办法中对于项目合作单位间资金转拨有明确的规定,要求列入预算并严格合同程序;在项目实施过程中增减合作单位也是可以的,但要严格执行预算调整程序和要求。目前查处的几个恶性案件,无一不与违规转移资金和假发票有关,这些恶性违法行为涉及项目金额的0.6%,但无论大小都应采取“零容忍”,只要是违法违纪的,一经发现,必须依法依纪严肃处理。
  有些同志也许会说,我前面提到的这些问题,大多属于违规行为,违法乱纪的只是极少数,涉及经费不多,是否有些小题大做?我的认识是:当前科技革命和产业变革已经兴起,对拉动世界经济走出低迷,推动新兴产业发展的作用十分明显,对于国际经济和科技竞争格局会产生长远影响,也对我国转方式、调结构,应对资源能源紧缺、环境生态刚性制约、劳动力成本提升和民生改善要求、社会管理创新等众多挑战,将产生重大影响。正是基于这一判断,党的十八大提出了实施创新驱动发展战略的重大决策,党中央、国务院高度重视科技创新,在投入资金上面从不吝啬,社会各界寄予极大期望,全社会对研发的支出已三倍于中央财政。另一方面,我们国家素有崇尚科学的文化,科技人员具有很高的社会影响力和社会地位。在当前的情况下,社会公众对科学家的关注度也比较高,大家期望科技人员能够心无旁骛,专心为国家、为经济发展和社会进步作出贡献,也认可科技人员依靠自己的智慧和能力获得回报。但是,社会大众最不能容忍受过高等教育的科学家做出违纪违法的事情,社会对这个问题容忍度是很低的。任何违纪违法现象,无论涉及经费比例大小,都会带来恶劣影响,甚至会动摇社会各界对创新驱动发展战略的信心。所以,我们必须高度重视、严格制度、加强监管、坚决纠正,“令之以文,齐之以武”,进一步做好各类监督检查工作。各科研单位和企业都要切实加强制度建设、落实法人责任;科研人员要增强法制意识、廉洁自律、自觉维护科研纪律。各管理部门要各司其职,齐抓共管,做到“发现问题不护短,处理问题不手软”。这一点我们必须要放到这个高度上来认识,我们讲科技是明天,如果由于少数人的问题,对我们的明天产生了怀疑,我们就没有明天了,所以这个问题千万不能忽视,不能小看。
  三、加强科研经费监管工作的几点要求
  保证财政科技资金安全,提高资金使用效益,既要靠管理部门加强监督检查和主动服务,帮助科研单位和科研人员发现问题、解决问题;更要靠科研工作者廉洁自律,自觉作为。首先,我们应该明确,科技项目的效益,体现在科研成果的水平和推广应用上,体现在对经济社会发展的推动之上。科研经费的规范管理和高效使用,同样也应落实在科技人员的科研实践之中,也就是说靠管是杜绝不了的,只有靠科技人员共同努力,自觉行为,才能够做到百分之百。我们在监管工作中充分感受到,广大科技人员对公款消费等不端行为是坚决反对的,对科技界出现的极少数违法案件更是深恶痛绝,有着强烈的自律自清意识。因此,一方面科技经费管理要符合各类科研活动的规律和需求,更重要的是让科技人员了解和掌握科研经费管理制度,把自律意识落实到执行制度上来,科学规范地使用好经费,把人民大众的钱管好用好,使人民大众的钱为人民大众创造更大的效益。要把本次科技经费巡视工作作为科技管理人员提供服务和了解科研经费使用需求的好机会,向科技人员解释咨询科技经费管理办法和各项规定,解疑释惑;深入基层了解科研人员遇到的实际问题,沟通情况,探索规律,完善工作。
  其次,科技经费管理工作要紧紧依靠承担科技项目的法人单位。项目课题承担单位是财政资金管理和使用的责任主体。在以往的过程管理中,我们发现有些单位领导对应当承担的监管责任认识不清,片面认为课题经费管理及使用责任应由课题组长承担,一些课题组长也片面强调科研自主权,对单位的监督管理有抵触。这些看法都是不正确的。我在此强调:课题承担单位对课题的经费使用要理直气壮地行使监督权,要有切实的内控监督制度,因为我们花的是国家的钱,要使国家财政资金的管理要求在本单位落到实处,确保资金的合理使用和安全。同时,也不能一管就死,什么费用都不让用,要保证科研工作的经费需求,特别要切实落实科研人员的激励政策,充分体现科技工作者的劳动价值。例如,有些单位把间接费用拿走了,好像这笔费用就和课题组无关了,这是不对的,这里面有科研人员的绩效支出,要看他们的综合表现给予激励,这方面也要检查,把政策落实到位。
  另外,经费管理也是专业性的工作,我在国外工作的时候,无论是在研究所还是在企业,对于经费管理,包括编制预算和执行预算等,都有专门的管理人员,在企业还有专门的监督人员。我们希望,经费相对比较集中的重点科研团队,应该配备财务管理人员专门管理经费,使科学家能够集中精力投身科研。本次经费巡视的重要内容就是帮助法人单位建章立制、督导法人单位依规行事,督促法人单位正确落实好对科技人员的激励制度,帮助法人单位建立咨询服务机制。刚才广东省科技厅说,他们要建立咨询机构为科研单位服务,这是一个很好的举措。
  第三,经费巡视工作是科技项目过程管理的一个重要环节,要依据规章制度,对经费使用过程进行检查,对一些重大项目、重点课题要重点抽查。对于违规现象要制止整改,对于违纪违法的情况要零容忍,一旦发现查实,要知会法人单位,依法依规进行处理。
  近年来,科技部在经费监管服务方面已经做了大量的工作。预算环节和结题环节已经实施了评估评审、结题审计和财务验收。下一步,要重点加强过程监管,使经费监管服务覆盖事前、事中、事后全过程。一是构建上下联动内外结合的监管体系,明晰部门、地方和单位的职责分工,建立健全经费监管长效机制;二是加强信用管理,通过信用体系建设,更好地发挥各方面的自我约束力;这种约束力不是管出来或处理出来的,而是科研单位和科技人员自觉自愿做出来的;三是探索推进绩效评价工作,逐步建立面向结果的科研经费绩效评价机制,这需要管理部门和科研人员在实践中进行探索和总结,不是管死,而是越管越活,对绩效好的也要给予更多的自主权;四是推进信息公开,加强信息公开公示,接受社会各界的监督,让社会各界在全社会树立创新驱动发展战略的自信心;五是加大违规行为的惩处力度,通过限期整改、通报批评、停拨经费、暂停申报资格、移交处理等手段,加大违规、违纪、违法的成本。
  就科研项目全过程管理来说,事前的工作要宽松一点,扩大申报的范围,给予创新活动更好的环境。项目结题时再去事后严管,也很难从根本上解决问题。大家都知道,科研人员培养出来不容易,能够承担国家科技项目的,一般都是博士毕业,含辛茹苦这么多年,如果出了问题,我们都觉得十分惋惜。而且这些科研人员都在各自专业领域有着很高的水平,出了问题不仅影响工作,也会对这个领域的发展造成影响。所以,我们一定要在过程中帮助他们解决问题,才能够发挥最大的效益。
  同时,科技部要把为科研人员服务作为开展监管工作的根本出发点和立足点,寓监管于服务之中。加强宣传培训力度,为科研人员答疑解惑,让科研单位和科研人员熟悉政策、理解规定、正确地运用政策和规定。加强调查研究,深入基层了解科研人员在实际工作中的困难和需求,及时帮助解决问题并改进和完善计划管理工作。各地方、各部门,特别是课题承担单位也要树立起为科研人员服务的意识,努力为科研人员的工作创造更好的条件,营造更宽松的环境。
  我有的时候看到一些当校长、当总经理的朋友,陪着科技人员参加科研项目答辩。其实,在这个环节上,我们并不想打扰单位的一把手,我更希望一把手们把这些时间用在为科技人员提供服务上,让懂财务、懂管理的同志帮助科学家编制预算,帮助他们规范地使用经费,优化科研经费,提高效率。各单位的领导同志应该把工作重心放到服务上去,放到过程管理和过程服务当中,既要管,也要服务,这是我们的共同责任和义务。
  同志们,党中央国务院高度重视支持科技创新,科技界共同努力,我国的科技创新事业蒸蒸日上,取得了世人瞩目的成绩,科技实力、创新能力的大幅提升,有力地支撑引领我国经济社会转型发展。我们要珍惜这良好的发展环境,对所从事的科学事业心存敬畏,对人民的爱护和尊重心存敬畏,对纳税人的劳动奉献心存敬畏,廉洁自律,奋发图强,为实现党的十八大提出的奋斗目标,为早日建成创新性国家而努力奋斗。
  (此为万钢同志2013年6月3日在加强科技计划经费监管暨科技部2013年科研经费巡视检查启动会上的讲话摘要。标题为编者所加)

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