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美军机抵近侦察有悖国际法准则
作者:    发布时间:2014/09/18    来源:中国社会科学网
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  近期,中美军机在我南海空域的对峙事件,再次引发了人们对外国军机在沿海国专属经济区上覆空域航行规则的关注和讨论。美国利用其掌握国际话语权的霸势,称我军机持续在“国际空域”干扰开展正常侦察任务的美军反潜机和巡逻机,指责我例行识别查证是“令人深感不安的挑衅”,威胁到美国舰机的航行和飞越自由。
  外国军机是否有权在其他沿海国专属经济区上空进行军事监视和抵近侦察,此类活动是否属于《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)所规定的航行和飞越自由范围,抑或是对此种自由的滥用?沿海国是否有权对于此类飞行进行必要的规制?遗憾的是,《公约》相关条文虽有涉及,但表述却十分含糊。
  《公约》第58条第1款规定,在专属经济区内,所有国家,不论沿海国或内陆国,在本公约有关规定的限制下,享有第87条所指的航行和飞越的自由,铺设海底电缆和管道的自由以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途。美国认为,军事侦察、军事测量、情报收集乃至军事演习均属于“与这些自由有关的海洋其他国际合法用途”。
  姑且不论这些军事活动是否属于航行和飞越自由的范畴、是否属于其他国际合法用途,退一万步来说,即便如此,按照《公约》第58条第3款的规定,美国在他国专属经济区内行使其权利和履行其义务时,应适当顾及沿海国的权利和义务,并应遵守沿海国国内法。尽管中国在南海尚未颁布有关防空识别区的法令,但根据我国测绘法第7条的规定,外国组织或者个人在中华人民共和国领域从事测绘活动,必须与中华人民共和国有关部门或者单位依法采取合资、合作的形式进行,并不得涉及国家秘密和危害国家安全。尽管该条规定调整的是外国人在中国管辖领域内的测绘活动,并非专门针对军事测量,但是外国军机的军事测量或抵近侦察等行为均在该条条文含义的可能范围之内,应当受其规制。
  还有美国学者认为,中国的相关国内法违反了《公约》的规定,不当地限制了航行与飞越自由,因为《公约》仅要求使用国遵守“按照本公约的规定和其他国际法规则所制定的与本部分不相抵触的法律和规章”。问题是,事实上美国自身也通过其国内法令,对沿近海上空的飞行加以限制。早在1950年代,美国就联合加拿大设立北美防空识别区。北美防空识别区向大西洋和太平洋延伸数百海里,由两国民用航空机构和军队共同管理。美国《航空信息手册》就明确规定,为了确保飞机在美国和国际空域边界附近能够提前通报身份,美国可以设立防空识别区,如果外国飞机擅闯防空识别区,美国有权从接触、识别和后拦截三个阶段实施拦截。除了本土之外,美国还在阿拉斯加、关岛和夏威夷均设有防空识别区,分别向俄罗斯、中国和朝鲜方向延伸。试问,这是否违反公约规定,不当限制飞越自由?为什么美国可以基于对其国土安全的关切,对于进入其防空识别区的各类飞机进行接触、识别和拦截,中国就不能在其专属经济区上空对美国的军机进行接触、识别和拦截。难道说,仅仅是因为中国在南海没有设置防空识别区!
  但美国恰恰是强烈反对中国在南海设立防空识别区的,美国白宫发言人卡尼以及白宫国安会亚洲事务高级主任梅德罗斯都曾经先后表示,美国不接受也不承认中国所设立的防空识别区,中国若设立新的南海防空识别区,将是挑衅而且是破坏稳定的行为。这也将导致美国在区域军事部署的改变,甚至在区域增兵。
  美国的两面做派可以休矣!美国对其自身国土安全进行合理关切,也应适当顾及包括中国在内的其他沿海国对于自身主权和领土安全的重大关切。事实上,美国军机对其他沿海国的抵近侦察,获取单向的军事与安全信息,是一种滥用权利的行为,既违反了《公约》第300条所要求的“诚意履行根据本公约承担的义务并应以不致构成滥用权利的方式,行使本公约所承认的权利、管辖权和自由”;也违反了《公约》第301条规定的不得违背国际法原则进行任何武力威胁或使用武力。虽然美国还不是《公约》的缔约国,但不能否认上述规则均已构成国际习惯法。尽管《公约》明确规定了其他国家在专属经济区的航行和飞越自由,但美国也不能肆意将此扩大解释为各种军事活动的自由。美国不应一方面对他国妄加指责,另一方面自己却逍遥法外;更不应一方面不加入《公约》,另外一方面却还妄图把持对《公约》的解释权,甚至进行特殊解释。
  美国自身的国家实践也昭示着传统关于空域的二分法已经不合乎现实,因为在领空和国际空域之间,国家基于安全考量还可以设立防空识别区等特殊空域,而且这已经成为一种普遍的国际实践。正如中国国防部发言人杨宇军所说,“美方对中方大规模、高频度的抵近侦察才是危及中美海空军事安全、导致意外事件发生的根源。”美国倡议各方停止、冻结在南海的挑衅举动,自己也应该进行必要的克制,而非一再寻衅滋事,挑起事端后再倒打一耙。事实证明,美国军机的抵近侦察行为是对沿海国国家安全利益的侵害,是一种变相的武力威胁,也是对专属经济区航行和飞越自由的滥用。
  (作者单位:华东政法大学国际航运法律学院)

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