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应从国家发展战略审视男女平等基本国策
作者:    发布时间:2014/06/17    来源:求是理论网
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  2012年,党的十八大报告提出:“坚持男女平等基本国策,保障妇女儿童合法权益”,这是男女平等基本国策第一次纳入我国党代会报告,标志着我党对男女平等作为基本国策的确认,是公共政策层级的提升,标志着男女平等基本国策不仅是政府的责任,也是执政党的责任,是执政党的一项使命。
  1995年以来,男女平等基本国策经历了从“政府承诺”到“法律确认”再到“执政党责任”的过程。新中国建立之后,作为执政党一直致力于男女平等和妇女解放,但是,并没有将男女平等提升为基本国策。为什么现在要将男女平等作为基本国策,这就需要深入探讨男女平等基本国策的地位和意义。
  国务院妇儿工委制定妇女发展纲要
  基本国策是一个国家为解决带有普遍性、全局性、长远性问题而确定的政策,在公共政策的纵向层级体系中,属于第二个层级,最高层级是元政策,即指导思想和基本道路的政策,第三个层级是具体政策,与各个部门的工作紧密相关。基本国策处于中间层,通常由国家颁布,它的适用范围宽、稳定程度强,对各项具体政策应当有着长时间的指导性意义。
  男女平等基本国策提出之后,我国通过国务院妇女儿童工作委员会制定了妇女发展的专项规划予以落实。第一部《妇女发展纲要》(1995—2000)是五年规划,此后又制定了2001—2010年和2011—2020年两部十年《妇女发展纲要》。《妇女发展纲要》不同于以往的公共政策,最显著的特点是对妇女发展提出了明确具体的要求,对于将要达到的指标列出了具体时间表。纲要的内容从一开始的六项扩展到七个领域:妇女参与决策和管理、妇女与经济、妇女与教育、妇女与社会保障、妇女与健康、妇女与法律、妇女与环境,这七大方面都紧紧围绕保障妇女的“权利”而提出,并将这些指标分解到各个部委。由国务院妇儿工委协调组织多部委实施,各个省市制定了实施细则进行定期评估。
  男女平等尚未纳入国家的总体发展战略
  国家发展战略是一国在一定阶段内制定的全局性、长期性的发展规划,通常由中央政府制定。我国目前有不少宏观发展战略,如国家五年发展规划,涉及宏观发展规划的实施;社会主义市场经济体制建设,涉及国家的经济运行战略。在这些总体战略规划中,几乎都没有关注到“性别议题”,没有关注到国家发展战略对男女平等带来的影响。
  也许有人会质疑,国家宏观发展战略难道也和性别议题有联系吗?也要考虑落实男女平等基本国策?其实,所有的工作领域都会遭遇“性别议题”,甚至连一向被视为经济要素的土地也隐含着性别公平问题。以农村土地资源为例,众所周知,土地是一种稀缺资源,是农民的生活之本。改革开放以来,农村土地的功能至少发生了三次变化。20世纪80年代,我国实行家庭联产承包责任制,土地由村集体承包给家庭耕种和经营,土地成为农民最基本也是最重要的生产资料。1990年代,大量农民进城务工,务工收入成为他们主要的生活来源,土地的功能悄悄发生变化,从生产资料变成生活保障。到了2000年前后,我国城镇化进程迅速推进,经济发达地区和城郊附近村庄的土地迅速升值,与此同时,城乡壁垒逐渐打破,社会保障进入农村。在这个阶段,土地的功能从社会保障转化为可以增值的资本。通常在城镇化进程中,政府更多关注到的是村集体、开发商与地方政府之间的矛盾调解。至于,集体补偿款如何分配?如何确定村民资格如何分配给村民,政府一般交给村委会不再过问,性别问题恰恰出现在这个被忽视的环节里。
  农村土地属于集体所有,这在我国宪法和《土地管理法》里有明确规定。但集体到底指什么,现有法律没有明确和统一规定。通常,这些征地补偿金,会通过村组进行二次分配。那么,当出现有关土地权益的分配时,村组是如何来操作的呢?1998年《村民委员会组织法》明确规定:重大事务要经过村民会议或代表会议讨论决定。什么是重大事务?村集体的利益分配自然属于重大事务了,要经过村民会议讨论决定。
  村组如何操作的呢?通常有两种方式,一种严格按照《组织法》要求,所有村民代表共同参加进行讨论,通过多数决来决定规则。体现了组织法的精神,重大事务一事一议。在民主参与强的村庄,这种办法较为普遍,甚至还要签字画押。另一种方法,是村组长为主制定分配规则,他们掌握着集体资源分配的主动权,他们的想法可以直接影响村庄多数人的意志,甚至使其不敢表达不同意见。多数决和村民自治只是一种表面形式,分配规则主要是村干部决定的。面对征地补偿款等巨大的利益,村组干部越是黑箱操作越可以以权谋私。
  村组讨论村民资格的时候,排斥农嫁女几乎成为一种普遍的现象。讨论中争议最大的不是空挂户的军人、大学生,也不是劳改犯、失踪人员,因为,对于前几类人政策有比较明确的规定,而是结婚和离异的妇女。不少人坚持:出嫁的女儿留在村里是不可以享有村民待遇的,一个家庭只能男娶女嫁,有儿子的家庭女儿留在村里,绝不能享有村民待遇。纯女户只能有一个女儿招婿,以免打架。有儿有女户的女儿就不要再招婿了,男孩女孩都留下来宅基地不够。也有的提出离婚留在村里的媳妇也不能给,她离婚了就失去了村民资格。总之,经过村民代表讨论,所有的儿子儿媳及其子女都理所当然享有村民待遇,而离异、丧偶、和招婿上门的妇女连村民资格都没有。村民理直气壮地说:这是千百年的老规矩;男娶女嫁天经地义,丈夫在哪媳妇就在哪,嫁鸡随鸡嫁狗随狗。村庄分配资源也不能破了老规矩,如果只进不出,村庄人口就会膨胀,人地就会发生冲突。
  城镇化过程中性别与婚姻成为分配资源的重要因素
  由于按照男娶女嫁确定村民资格和村民待遇,使得城镇化对于农村男女的意义迥然不同。城镇化对于大多村男性是个福音,特别是那些儿子户,能得到几乎一生劳动难以得到的资金,可以说一夜暴富。而对于婚姻变动妇女却是灭顶之灾,她们原本有属于自己的地,却失去了征地补偿款,她们本来在村里居住,却没有资格分配房屋,成为地地道道的赤贫阶层。导致这一切的原因,并不是因为她们的能力和素质,而是因为她们的性别和婚姻。
  城镇化在领导干部的心中一直是打破城乡差距、推进经济迅速发展的神话,似乎一旦推进了城镇化,农民转化为市民,农民的日子就好过了,包括农村妇女问题就迎刃而解了。我们都在做着城镇化的中国梦,在瞻望前景的时候,我们常常关注了城镇化的最终结果,而忽视了这个艰难的转化过程,忽视了城镇化过程中资源分配的公平性,忽视了同一农民阶层隐含着的性别分层问题。已经发生的事实一次次告诉我们:公平的分配规则与做大蛋糕同样重要,如果不能制定公平的规则,城镇化对于上千万婚姻变动的妇女就会是一场灾难,蛋糕越大性别分层愈会加剧,男女之间的差距就会越大。2010年全国妇联第三次妇女地位的调查结果也证实了这点。2000年我国城镇人口占37%,十年之后城镇人口增长了13个点,达到50%;与此同时,农村妇女的土地权益问题也由2000年的9.2%上升到2010年的21%,增加了11.8%,同年,农村妇女无地的比例高于男性9.1个百分点。城镇化不但没有缩小男女之间的收入差距,反而把性别分层拉大了,妇女的土地权益问题非但没有随着城镇化的推进而减少,而是与城镇化的发展同步增长,变得越来越突出和严重。
  由此可见,当性别平等没有纳入国家的总体发展战略,或者说,国家的总体发展战略忽视了对弱势人群带来的影响,包括对于性别带来的影响。性别权利的内核就会被掏空,妇女的权益就不能得到保障,就会使得基本国策有名无实,束之高阁。这就需要我们在制定国家发展战略的时候,要预先对其可能产生的社会影响进行评估,积极主动采取对策减少社会问题的发生。
  (作者单位:中央党校科学社会主义教研部)

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    1. 男女平等基本国策的承诺与行动
    2. 进一步推动男女平等基本国策落实
    3. “男女平等”的异化与误读
    4. 平等的中断
    5. 十八大首次将男女平等作为基本国策写入报告
    6. 从男女平等到两性和谐发展 中国妇女发展进"快车道"
    7. 基本国策要落细落实
    8. 弘扬先进文化 倡导性别平等
    9. 全国妇联声明:坚决支持反家庭暴力立法
    10. 欢呼吧女性!习主席在联合国为你们撑腰
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