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在创新社会服务管理中推进云南城市民族工作
作者:    发布时间:2011/11/07    来源:中国共产党新闻网
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  据不完全统计分析,我国城镇化中已有2000多万少数民族融入城镇居住生活,使我国城乡结构、人口分布结构和民族分布结构出现重大变化,城镇化呈现多民族化、文化多元化,促进了城镇的发展繁荣,但同时也带来了城镇社会管理服务和少数民族合法权益保障等诸多新的问题,使城市民族工作在我国民族工作全局中的地位更加突出、任务更加繁重。加强和改善城市民族工作是维护民族团结和社会稳定的必然要求,是全面贯彻落实党的民族政策的必然要求,也是加强和创新社会管理的必然要求。
  城市民族工作是以城市少数民族为主要对象的民族工作,以及与城市功能相联系的民族工作。随着我国发展战略重点的西移和西部大开发战略的实施,西部民族地区的城镇化建设和规模不断扩大,传统封闭的社会结构被冲击,地区间、民族间往来和交流以及人口大流动已经成为不可阻挡的历史潮流。这是我国经济社会发展的必然结果,是社会形态向更高层次发展的过程,是国家和各个民族实现现代化的必由之路。
  当前我国城市民族工作面临的挑战和问题
  新中国成立以来,党和国家始终高度重视社会管理和民族工作,为形成和发展适应中国国情的社会管理制度和民族工作模式进行了长期探索和实践,取得了巨大成绩,积累了宝贵经验。特别是改革开放以来,根据国内外形势发展变化,国家不断加强和改进社会管理方针政策,建立了社会管理工作领导体系,构建了社会管理组织网络,制定了社会管理基本法规,使我国社会管理与我国国情和社会主义制度总体上相适应,国家社会大局稳定,建设发展欣欣向荣,但社会管理和城市民族工作仍面临突出问题和挑战,主要是:
  庞大的流动人口成为潜在的不稳定因素。2011年4月28日第六次全国人口普查结果公布数据显示,目前我国总人口超13.7亿,居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致,且离开户口登记地半年以上的人口超过2.6亿,比2000年增加1.1亿人。面对全国2.6亿流动人口这个庞大群体,国家必须通过提升社会管理服务的综合改革层次,把流动人口管理和服务纳入经济社会总体规划之中,各地政府要逐步把平等地享受社会公共服务,实现社会福利均等化纳入当地社会公共服务之中。目前我国城镇社会管理只有“进口”,缺乏“融合”制度,虽然已有城市部分地放开了对流动人口的户籍限制,但我国完全解决流动人口的平等,享受社会公共服务、均等享受社会福利待遇的问题,还需要改革和发展的时间和过程。
  征地问题凸显成为城乡矛盾热点。改革开放以来,特别是“十一五”以来,我国城镇化取得显著成效,从2006年到2010年,中国城镇化率从36.2%提到47.5%;据第六次人口普查显示,我国居住在城镇的人口已达到6.7亿,占总人口的49.68%;仅2000年到2008年,我国城镇县城地由2.24万平方公里,增加到3.36万平方公里,8年增加了62%。伴随大中城市为创建国际化大都市大量实行城中村改造、棚户区改造,小城市和县级镇为开展旧城改造、危旧房改造而大量征用农村土地,在这期间由于政策法规缺失,一些地方政府作为主体大量收储农民土地,用商业的原则来获取财政收益,农民以低廉的价格失去赖以生存的土地,一夜之间变成城镇居民。大多数失地农民因缺失生存技能,面对基本生活物价不断上涨,就业、就医、就学、最低生活保障优惠政策落实兑现等诸多问题,容易成为社会不稳定隐患。
  与“三股势力”斗争成为城市民族工作重点。当今世界政治事务中的民族因素和社会生活中的民族因素都呈现日益增多的趋势,我国国内民族问题与外部联系更加密切,一些西方国家打着民族宗教幌子,暗地里支持民族分裂分子、恐怖分子和宗教极端分子活动,对民族团结、国家稳定造成极大威胁。与“三股势力”斗争的阵地也由过去的边境沿线、民族地区逐步向城市民族聚居地方转移,利用城市信息传播快、辐射广、影响大的特征,诸如拉萨“3·14”打砸抢烧严重暴力犯罪事件、乌鲁木齐“7·5”打砸抢烧严重暴力犯罪事件,就是“三股势力”利用社会交往过程中产生的矛盾或问题,煽动引发的群体性事件。
  资源开发及利益分配彰显成为区域性矛盾。民族地区有丰富的水源、森林、矿藏、土地、自然生态资源,随着经济社会发展,地区之间和民族之间打破封闭、促进交流,同时也带来了文化碰撞,经济和其它利益摩擦增多。因忽略生态而导致的生态恶化,已对民族地区经济和人民生活带来了严重危害。
  政策法规缺位成为城市民族工作的症结。目前我国城乡区域经济结构、社会结构和人口结构发生了重大调整和变化,但国家指导城市管理和城市民族工作政策法规滞后,各级地方政府虽然采用一些积极有效的改革应对措施,仍然无法解决现实管理中的问题。从民族理论层面看,少数民族群众是中华民族的一部分,是国家的主人,不能仍然把他们作为民主革命时期的统战对象,沿用统战工作的理念和方式实施管理。应根据我国民族工作的形势和任务,不断加强民族工作地位和作用,提升民族工作职能部门管理和服务少数民族群众的能力。从国家层面看,少数民族普遍关注的保障杂散居民族地区和城市少数民族合法权益的综合性法规至今没有出台,《城市民族工作条例》、《民族工作条例》的执法主体不明确,从上世纪90年代中期实施至今,其中的许多条款不能解决今天民族工作中出现的现实问题,需要适时修改完善。从地方政府层面看,上世纪八九十年代国家颁布实施了少数民族权益保障条例或工作条例,但地方性法规修定工作普遍缓慢,行政规章立法层次较低。
  当前云南城市民族工作需要研究解决的几个问题
  云南是一个多民族的边疆省份,与全国一样面临做好新形势下城市民族工作的严峻挑战,同时还存在要处理云南特点的新情况和新问题,需要在研究制定政策上有突破,在工作实践中有创新。
  从城镇化发展现状看,城市民族工作应延伸到县市(区)级建制单位。截止到2010年末,云南省辖16个州市,其中8个少数民族自治州、8个省辖市,共有129个县级行政单位(12个市辖区、10个县级市、79个县29个少数民族自治县)。按照原《城市民族工作条例》所确定的城市统计口径,全省只有19个城市,其中8个省辖市和11个县级市。但从目前城镇建设发展看,包括25个边境县和省内小县城镇建设发展规模都成倍数扩张,所管辖的少数民族人口也明显增加,无论是从将来开展城市民族工作谋划,还是从加强县级城镇管理需要出发,都应把县市所辖镇,街道办事处及平级单位界定为城市管理范围。按此口径分类统计包括了云南8个自治州、29个民族自治县和25个边境县在内的117个城镇(不含12个市直辖区),符合云南特殊省情,有利于实行因族举措,分类指导,充分运用政府行政行为强化城镇管理服务和改革创新。
  从民族人口分布变化看,城市少数民族管理服务工作紧迫。据“六普”统计,云南城镇民族人口成分多,全国55个少数民族在云南省城镇都有分布,全省城镇街道办事处逐步形成平级单位少数民族人口达900.47万人,占全省城镇人口的19.59%,占全省少数民族人口的58.71%,占全省城镇街道办事处逐步形成平级单位常住人口的27.5%。如昆明全市少数民族人口88.9万人,占总人口的13.8%,仅五华、盘龙、官渡、西山、东川和安宁5区1市中的少数民族常住人口就达33.21万人,占全市少数民族人口的41%;少数民族流动人口由上世纪90年代初期的3万多人,增加到2010年末的25万人,占全市流动人口的16.44%。据不完全统计,普洱全市9县1区少数民族人口153.57万人,占总人口的49.8%,全市30.28万常住城镇人口中少数民族13.07万人,占43.2%。大理、德宏、怒江、迪庆、西双版纳、文山、丽江等民族自治地方州县所在城镇常住人口中,少数民族常住人口所占比例都在30%~60%以上。因此,各级地方党委、政府要更加重视和加强民族工作,把开展城市民族工作列入重要的议事日程。
  从城镇社会结构变化看,城市民族关系和利益关系复杂,应建立科学有效的利益协调机制。与过去传统的城镇社会结构相比较,近十多年来云南省城镇社会结构有显著变化:一是一些国际国内的大企业集团相继进入云南省民族地区进行城镇开发建设,国内和省内一大批经济实力强劲的企业和个人纷纷参与地方资源开发,先后在边疆置业落户,这些群体数量不多,但在地方的话语权和影响力较高;二是随着城镇化开发建设的需要,大量征用开发农民的土地,使相当一部分少数民族农民一夜之间变成了城镇居民。如昆明市呈贡县区开发建设,征用土地10万多亩,使10万农民转变为城镇居民。德宏州瑞丽市2009年末城镇化率达到50.2%,城市规划面积从12.7平方公里扩大到20平方公里,已使3394名少数民族农民转变为城镇居民。目前这些失地人群劳动力素质较低,大多数依靠土地征收补偿费生活。瑞丽市如今被批准为国家重点开发开放试验区,将迎来更多更好的建设发展机遇,但同时也将使更多的少数民族农民失去赖以生存的土地;三是少数民族流动人口剧增,据有关统计显示,昆明市流动人口达219万人,其中主城区内少数民族流动人口有25万人,这个流动群体分布呈大分散小集中,绝大多数从事建筑、餐饮、家政等劳务工作,有一部分从事商品经营或小规模的种植养殖业,还有一部分在厂矿、企事业单位打工。极少数无业青少年在社会上游荡,成为社会不安定的因素。据2011年中国社科院《中国城市发展报告》预测,未来20年我国仍将处于城镇化快速推进时期,每年将有1000多万农村人口转移到城镇居住,解决城镇民生需求已成为燃眉之急。各级地方党委和政府要正确把握最广大人民根本利益、现阶段群众共同利益、不同群体的特殊利益的关系,建立科学有效的利益协调机制,统筹协调各方面的利益,兼顾各方面群众关注的问题。对涉及少数民族群体的诉求,党委、政府和有关部门要关心过问,依照政策法规妥善研究处理。
  从基层民族工作队伍现状看,城市民族工作力量有被边缘化趋势。过去云南省一些少数民族人口较少的市、县(区)长期把民族工作部门设置(挂靠)在统战部门内,新近一轮地方党委政府部门机构改革中,又有一些县市(区)的民族工作部门再次被合并到统战机构合署办公,甚至有个别地方直接撤销了民族工作机构和账户,混编了人员。这样做的结果使基层缺少稳定的城市民族工作队伍,又让少数民族干部和群众产生被边缘化的感觉,既无法履行民族工作中的民族政策执法权,又影响帮扶少数民族和民族地区经济社会发展项目的组织和实施,从理论上讲违背了党政分离的基本原则。这种状况有待于进一步理清思路,在实践中加以研究解决。
  从城镇社区为少数民族服务和社区管理服务现状看,社区管理的功能条件亟待加强。城镇社区是城市民族工作的基础,目前社区的功能设置、人员编制和工作条件是按照过去城市居民管理的需要制定的,如今社区工作面临极大变化,但工作手段、服务条件等诸多基础性建设还有待加强。
  从城市民族工作现状看,社会化工作应不断加强和完善。云南各地在推进城市民族工作中,初步探索出一些实行社会化工作的成功做法,这项工作有待进一步拓展和完善。目前在国家机关、企事业单位和城镇社区中,汇集了多个民族中的少数民族优秀人士,他们中绝大多数是党和国家培养教育成长起来的,在少数民族和民族地区有较高的威望,具有一定的影响力和号召力。因此在解决和处理涉及少数民族的矛盾和纠纷中,可积极发挥这些人士和社会团体的疏导缓解作用。要支持和帮助少数民族社会团体开展健康的活动,引导他们成为党和国家联系少数民族的桥梁和纽带,成为促进民族团结进步、社会和谐的有效手段。
  云南城市民族工作的重点和切入点
  新时期的城市民族工作具有鲜明的时代性,相比传统的民族工作有鲜明的时代特征。一是复杂性。城市少数民族人口比例小,但总量不少,民族成分多,每个城镇都有十几个或几十个民族成分。城市少数民族在社会交往中既存在经济利益关系,也存在文化利益关系,既有世居民族问题,也有少数民族流动人口问题。他们具有不同的教育背景,在城市工作生活的目的不一样,身份各异,为有关部门增加了处置矛盾和问题的难度;二是敏感性。城市是少数民族人才荟萃之地,少数民族干部、知识分子比较集中,其中还有不少是各民族的代表人物,他们不仅同民族聚居区联系密切,而且在国内外有较大影响。他们对生存环境条件和社会地位是否满意,对民族政策能否执行,民族文化尤其是宗教信仰和风俗习惯是否得到尊重十分敏感,如果这些方面出现偏差,容易引起他们对管理部门或地方政府的不信任。三是特殊性。城市少数民族的民族意识较强,一般都很关心本民族的政治地位和发展进步,对涉及各民族的荣辱、利益等问题都比较关注。尤其是有回族聚居的社区,清真食品和丧葬管理等工作,既涉及民生又涉及尊重穆斯林风俗习惯,应给予特殊政策照顾。四是辐射性。城镇信息传播速度快,大大增强了城乡群体之间的联系,个体或小范围发生的矛盾纠纷在时间上和空间上引起共震的概率不断提高。对民族关系或民族工作不利的因素,一般都是从城市通过“核裂变效应”扩散出去,从而影响一个地区乃至一个国家的稳定和发展。五是突发性。城镇社区中各个聚居民族之间工作生活互动性加强,当个体之间或地域之间产生一些摩擦和矛盾,尽管这些个体成员之间的纠纷与民族问题毫不相关,但处理不及时或处置方法不当,或被别有用心的人或组织操纵利用,极易引发群体性事件。
  做好新形势下的城市民族工作,一要把切实保障少数民族群体的合法权益作为城市民族工作的重要原则,充分考察少数民族群众的特点和实际,切实把民族政策体现和落实在各项具体工作中;二要把做好少数民族流动人口服务管理作为城市民族工作的重要任务,把热情服务与依法管理有机结合起来,切实解决他们生产生活中的困难和问题;三要把不断加强社会民族工作作为推进城市民族工作的重要基础,把民族工作有效融入社会建设,使和谐社会成为各族群众安居乐业的幸福家园;四要把排查涉及民族因素的矛盾纠纷作为城市民族工族的重要内容,建立完善机制。切实提高预防和处理相关矛盾纠纷的工作水平;五要把深入开展民族团结教育和民族团结进步创建活动作为推进城市民族工作的重要途径,推动民族团结宣传教育活动进课堂、进教材、进头脑、进机关、进社会、进企业,切实增强群众维护民族团结的自觉性和坚定性。
  各级地方党委政府开展城市民族工作,不仅要有切合各地实际的方法、手段和途径,还必须统筹建立健全7个工作机制:
  组织领导机制。在多民族聚居地区建立省州市区(镇、街道办)、社区级民族工作领导小组,包括民族、宣传、统战、公安、工商、财政、新闻出版等部门组成成员单位,制定联动工作制度。
  宣传教育机制。以各级各类学校为阵地,重点社区为基础,用喜闻乐见的形式,生动活泼地开展民族团结宣传教育活动。
  表彰激励机制。大张旗鼓地表彰促进民族团结进步、社会和谐发展的先进模范代表和典型单位,扎扎实实把争先创优活动引向深入。
  隐患排查机制。定期排查、研判矛盾纠纷隐患,把涉及少数民族群众的矛盾纠纷和不稳定因素处理在基层,消除在萌芽状态。
  应急处置机制。制定和落实应急预案,明确有关部门和人员职责,明晰横向协作、上下联动职责。
  团结联谊机制。坚持做好同城市少数民族代表人士的联谊和重大节日走访活动,加强对少数民族社团组织的管理。
  监督检查机制。根据党和国家的有关法律法规,把落实民族政策,依法保护少数民族合法权益,作为监督检查的出发点和落脚点。
  城市民族工作和社会管理服务职能部门要坚持政策理论研究创新、职能转变创新、管理服务创新,要因时、因事、因地制宜,采取积极的政策措施,把建设“四个平台”作为城市民族工作的切入点:
  强化社区基础平台。社区是城镇人口生活居住的空间,对少数民族流动人口居住较多的和少数民族农民工较多的厂、矿、企业等社区,建立联动点,并增加创业指导,证件代理,子女就学,特困协助,矛盾调处,民族团结宣传教育等服务内容;还应根据社区规模,所担负的工作责任量,拟定公共财力投入,核实服务管理人员编制,解决有钱办事、有场地办事、有人办事的问题。
  建立民族联谊平台。少数民族代表人士和各个民族学会是社区做好少数民族群众工作的桥梁和纽带。应采用社团组织和代表人士联系的多种方式,利用民族传统节假日开展积极健康的活动,促进民族团结,形成城镇民族群众联系网络。
  健全法规服务平台。城镇少数民族群体流动性大,法规意识淡薄,自身维权能力弱,要巩固和健全法律援助平台,努力保障少数民族群众的合法权益。把尊重少数民族风俗习惯、落实宗教活动场地、搞好清真食品和特需品生产供给等具体问题处理好,切实帮助解决实际困难。
  建立信息网络平台。在街道办事处和社区建立和完善少数民族和流动人口管理网络,动态掌握人员流动变化情况,逐步在省市区(县)街道办事处和社区建立五级民族信息网,建立一个覆盖广泛、反应快捷、畅达准确的城市民族工作信息网络。

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    1. 长征时期党在川康藏区民族工作的实践与启示
    2. 为民族工作注入新动力
    3. 立足实际 创新发展 努力推进西藏民族工作全面开展
    4. 把握工作主题 做好民族工作
    5. 民族团结进步的壮丽华章
    6. 十六大以来党的民族理论的发展与创新
    7. 专家学者热议当前民族理论和民族工作新态势
    8. 新中国民族工作——帮助少数民族和民族地区发展经济
    9. 新中国成立初期习仲勋对西北民族工作的重要贡献
    10. 树立正确的民族观
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