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刘 艳:深化农村土地制度改革是乡村振兴的重要支撑
作者:    发布时间:2018/01/02    来源:安徽日报 
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  作者:安徽行政学院 刘艳
  党的十九大提出实施乡村振兴战略,加快推进农业农村现代化。这是城乡发展思路的重大战略性转变,是贯彻新发展理念的重要一环,是我们党“三农”工作一系列方针政策的继承和发展,顺应了亿万农民的期盼,意义重大,影响深远。农业现代化必须依托农村现代化,农业现代化的产业发展观念必须与农村现代化的空间拓展观念紧密结合,才能为根本解决“三农”问题提供科学的行动方案,提高农民的获得感与幸福感。深化农村土地制度改革是实施乡村振兴战略的关键一环,是促进农业农村现代化的重要支撑。
  农村土地是属于农民集体所有的重要资源,是农民生产生活的空间载体和增收致富的核心资产。建国以来,农村经营制度的重大改革总是伴随着农村土地制度的改革而不断深入推进的。事实证明,新形势下农村改革的主线仍然是处理好人地关系。十九大报告中关于深化农村土地制度改革的主旨思路,就是要解决好长久以来困扰农业经营与产业融合的农村人地矛盾问题。十九大提出完善承包地“三权分置”制度,保持土地承包关系稳定并长久不变。这归结起来就是要在巩固农村基本经营制度的基础上解决农村土地产权配置科学化问题。通过承包地“三权分置”改革,激活土地经营权的诸多权能,从而促进农村集体和农户所拥有的各项土地财产权有效实现。农村土地“三权分置”即“落实所有权、稳定承包权、放活经营权”,此项改革的推动就是要将过去农村土地集体所有权与承包经营权“两权分离”的产权配置格局调整转变为“三权分置”,独立物权的产权主体不发生变化,但经营主体却实现了平面位移。
  承包地“三权分置”改革之“新”,一是将农村土地所有权落到实处。《中华人民共和国民法总则》在立法上明确了农村集体经济组织的特别法人地位,使农村集体土地所有权主体不再虚化,使农村集体所有权的占有、使用、收益和处分等各项权能行使时具有实实在在的权利主体和责任主体。二是实现了农村土地产权配置格局的科学调整。激活农村土地产权权能的第一次权利配置格局调整是实行家庭联产承包责任制,使农村土地承包经营权从所有权中分离出来成为一种独立的用益物权。随着农业税费改革的推行和惠农补贴政策的推广,围绕农村承包地的收益权能几乎全部为农户拥有,这无疑对激活承包地的财产性权利起到了积极推动作用;但与家庭联产承包责任制相伴而生的农地细碎化经营问题却无法通过这种制度本身去克服,于是,激活农村土地产权权能的第二次权利配置格局调整即“三权分置”改革应运而生。农村土地“三权分置”,使农村集体经济组织拥有了可供支配的土地财产,同时也使农村土地承包人与经营人各得其所,通过土地流转等方式放活经营权,为农村引入产业资本、提高农地经营效率和农民增收奠定了依托与基础。
  承包地“三权分置”改革是农村土地制度改革走向深化的直接体现,构成实现乡村振兴的动力和活力源泉。首先,乡村振兴是农村“产业”的振兴。产业兴旺的前提是作为生产资料和生产要素双重身份的土地供给及时、充足、通畅。因此,需要做足做活农村宅基地、集体经营性建设用地、农用地等“三块地”的改革,把保障农民土地权益放在首位。其次,乡村振兴是农村“人气”的提振。随着城镇化、工业化的迅猛发展,农村大量劳动力向城市转移,在一些地方出现了农村“空心化”、集体经济“空壳化”问题,城乡差距拉大。因此,提升农村人气是实现乡村振兴的重要条件。十九大报告中提出 “保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年”,为提振乡村人气支出了关键性的一招。因为稳定的农村土地承包关系能够保证外出务工农民最底线的生存基础,同时也保障了进城农民返乡的自由与基于身份而取得的土地财产权福利,这为农民返乡创业和组团发展农业生产铺垫了条件。同时,也意味着当前的制度设计中并不鼓励土地承包权与经营权一体运行的零碎化经营方式,而是要通过权利分置鼓励承包农户让渡手中的土地经营权,从而为农业适度规模经营创设条件。再次,乡村振兴还是农村“环境”的改善。乡村振兴离不了乡村环境,不仅对农村基础设施条件提出了更高要求,也对农村发展方式生态化提出了严格标准,这对“放活”后的农村土地利用行为将起到积极的规范作用。在农村土地流转实践中,掠夺性开发、粗暴性利用的行为有抬头趋势,农村环境的改善和农业可持续发展模式的推行迫在眉睫。在鼓励“放活经营权”的同时,如何限制产业资本下乡经营的非生态化方式、改善以土地为依托的农村发展环境,就成为当前和今后一个时期的重要课题。
  乡村振兴战略的实施是我国重塑城乡关系、走城乡融合发展之路,加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系的重大战略部署。农村土地制度改革逐渐深入,在“三权分置”改革推行到位后,农村土地制度将面临更加多样化的主体,涉及的社会关系也会愈加复杂。这要求在深化农村土地制度改革时,必须立足国情农情,着力增强改革的系统性、整体性、协同性,采取审慎稳妥的措施加以推进。

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