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黄群慧:“上下结合”推进国企“混改”
作者:    发布时间:2015/10/20    来源:中国共产党新闻网
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  党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,混合所有制经济是我国基本经济制度的重要实现形式,要允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。中共中央、国务院今年印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《指导意见》),具体从推进国有企业混合所有制改革、引入非国有资本参与国有企业改革、鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业、探索实行混合所有制企业员工持股四个方面提出了发展混合所有制经济的具体指导意见。
  本期“学海观潮”就有关如何认识和推进国有企业混合所有制改革问题,专访了国企改革领域专家、中国社会科学院工业经济研究所所长黄群慧研究员。
  国企混合所有制改革
  理论基础坚实
  《中国社会科学报》:混合所有制经济作为我国基本经济制度的重要实现形式,对深化和推进国企改革,对发展和完善中国特色社会主义制度有何深远意义?
  黄群慧:党的十四大报告确立我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制,此后,我国一直在探索如何使公有制特别是国有制与市场经济兼容,寻求公有制和市场经济相结合的有效形式。经过多年探索,我党认识到,作为我国所有制结构调整和完善过程中出现的新的所有制形式——混合所有制,是一种能够成功实现公有制特别是国有制与市场经济兼容、公有制与市场经济相结合的有效形式。在实践中,混合所有制经济在深化国有企业改革、提高资源配置效率、促进经济发展等方面发挥了不可替代的作用。
  混合所有制经济是我国基本经济制度的重要实现形式,这是一项十分重要的理论创新。党的十五大确立了公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国社会主义初级阶段的基本经济制度,十八届三中全会则首次明确公有制为主体、多种所有制经济共同发展的重要实现形式是混合所有制经济,这为社会主义初级阶段的基本经济制度寻找到了经济形式基础,增加了我国坚持和完善基本经济制度、走中国特色社会主义道路的自信。
  同时,既然混合所有制经济是我国基本经济制度的重要实现形式,那么积极发展混合所有制经济,也就是坚持和完善社会主义初级阶段基本经济制度的要求和需要,这意味着这一创新理论表述不仅明确了混合所有制经济的重要地位,为我国旗帜鲜明地发展混合所有制经济找到了合法性基础,还为快速发展的混合所有制经济指明了发展方向。
  《中国社会科学报》:的确,中央提出的国企混合所有制改革目的非常明确。习近平总书记曾强调,积极发展混合所有制经济,“有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力。这是我国新形势下坚持公有制主体地位,增强国有经济活力、控制力、影响力的有效途径和必然选择”。那么,如何理解混合所有制对国企改革的必要性?
  黄群慧:这一论断是十分科学的。一方面,从宏观上看,混合所有制经济可以表现为一个国家或者地区宏观层面公有制经济和非公有制经济的多元所有制结构,而公有制经济主要分布在事关经济安全、公共民生、国家战略等关键领域和重要行业,这有利于公有制经济主体地位的体现。另一方面,从微观上看,混合所有制企业具有国有资本、集体资本和非公有资本等交叉持股、相互融合的多元产权结构,这有利于国有企业建立规范的公司治理结构,有利于国有企业依托多元产权架构和市场化、民营型的运营机制不断发展壮大,增强国有资本或公有资本对其他资本的辐射功能,提升整个公有经济的竞争力,从而提高国有经济的控制力、影响力和带动力,进而实现公有制经济主体地位的要求。
  改革要稳妥推进、试点先行
  《中国社会科学报》:目前国企改革顶层设计已出,之前围绕“公私问题”、股权比例等很多争论在宏观上也有了答案,但从具体实践来看,又该如何探索推进?
  黄群慧:为了既避免改革过程中的国有资产流失等问题,又能够达到混合所有制改革的目标,作为一项重大产权制度改革,国企改革面临一系列深层次的矛盾和问题需要克服,不能急于求成、操之过急。推进混合所有制改革必须坚持“上下结合、试点先行、协同推进”的基本路径,在上下结合、先行试点的基础上制定改革细则,然后才能全面协同推进。
  《中国社会科学报》:实践中怎么“上下结合、试点先行、协同推进”?
  黄群慧:中国的改革经验表明,成功的改革推进路径是先“自下而上”——允许基层积极探索,具体包括基层创新、发现问题、积累经验、总结分析等操作步骤,得到基层探索的整体改革意义,进而“自上而下”——进行顶层指导下的推进,具体包括明确方向、选择试点、制定规则、全面推进等程序,从而实现积极稳妥的全面改革。而且这个“自下而上”和“自上而下”的过程往往需要多次反复。这种“上下结合”的改革推进路径,既激发了基层改革创新的积极性,保护了经济活力,又实现了改革的有序性,避免了改革一哄而上的混乱,是我们改革取得巨大成就的方法论保证。同样,今天我们推进混合所有制改革,也应该坚持这样的改革路径,或者说方法论原则。
  当前混合所有制改革工作的重点应该是按照《指导意见》积极推进试点,在试点的基础上分析问题、总结经验,进而制定具体规则和程序、探索混合所有制改革实施细则,以保证进一步全面推进混合所有制改革在制度和法律的框架下规范运作。根据实际情况,积极开展分类试点,寻找突破口,总结经验,形成操作规范。在试点中前行,在具体实践操作中不断发现新问题,寻找解决问题的办法,并进行知识的积累,最终形成操作的规范。在开展试点的基础上,加强经验交流,全国各地相互促进,探索发展混合所有制经济的新规范。
  从整体推进看,要把握好混合所有制改革的协同性。这需要统筹好中央和地方的关系,试点和规范的关系,渐进和突破的关系。从中央和地方的关系看,在中央层面,主要解决垄断行业的国企混合所有制改革问题,地方层面则着重解决地方融投资平台、城市公共服务业等改革,一些影响大的问题也可由地方先行试验;从试点和规范的关系看,一方面要建立容错机制、允许试点创新,并以此为基础不断形成规范性的政策指导,另一方面也要通过规范,设定基本的试点创新“底线”;从渐进和突破的关系看,既要通过渐进开展积累相关经验,激发发展混合所有制经济的积极性和主动性,又要敢于面对难点攻坚,突破改制重组的瓶颈。在协同推进上,要处理好两个协同。一是行业协同,就是要把握发展混合所有制节奏,既要加快竞争性领域改革步伐,又要攻坚克难,突破垄断行业的改革,相互借鉴经验;二是制度协同,要协同推进公司治理、产权和资产交易、资本管理、人事和分配制度改革等。
  统一约束 避免“混合失当”
  《中国社会科学报》:《指导意见》中提出,国企改革首先要分类和重组,对具体类别的企业在国有控股比例上是否也需要一些比例标准呢?一些地方政府将混合所有制企业比例、混合所有制企业中民营企业参股比例、国有资本证券化比例等作为量化考核指标,您怎么看待这个现象?
  黄群慧:由于每家国有企业的功能定位、历史沿革、行业特性、规模大小、生存状态千差万别,在具体推进混合所有制改革中,“一企一策”是必然的选择,但这并不意味着国家没有统一的约束。国家统一的约束应该至少体现在改革程序公正规范、改革方案依法依规、股权转让公开公允、内部分配公正透明四个方面。
  一是改革程序公正规范。整个改革先后程序必须有严格的规定,不要担心繁文缛节,公正规范是企业改革的第一要义,在规范和效率的选择上,规范始终应该摆在首位。二是改革方案依法依规。企业改革方案要严格遵照各项法律、规范和流程制定,最终要必须经过相应政府主管部门的批准,一些重大的企业改革方案建议由同级人大讨论批准。三是股权转让公开公允。混合所有制改革过程涉及国有股权转让,信息必须公开透明,转让价格要保证公允。信息公开透明,发挥社会的监督作用,往往是避免国有资产流失的最好办法。四是内部分配公正透明。混合所有制改革涉及员工持股和管理者持股,这个过程中,要保证分配公正透明,这不仅为了避免国资流失、利益输送等问题出现,还为了更好地发挥员工持股的激励作用。为了保证公正透明,一定要做到充分的民主,要注意充分发挥职代会的作用。通过多轮投票选举产生职代会代表,职工代表充分发挥沟通桥梁作用,在改革总体方案的形成、职工持股认购额度分配等关键环节,每一项改革决策的酝酿与形成都要交职代会表决通过。
  《中国社会科学报》:发展混合所有制受到很大的争议和阻力,您认为原因是什么?
  黄群慧:受到很大的争议和阻力很大程度上是由于发展混合所有制过程中可能出现国有资产流失等“混合失当”问题,这使得防止国有资产流失成为发展混合所有制的关键问题。发展混合所有制过程中的国有资产流失最可能发生的地方是优良企业、优良资产、优良业务线,并可能通过潜在利益、资产评估、同业竞争和关联交易等渠道发生。
  《中国社会科学报》:如何防止国有资产流失?
  黄群慧:发展混合所有制过程中防止国有资产流失,应重点采取两个方面的关键举措:一是统一政策标准,分企审批,即制定统一政策标准,使国有企业混合所有制改革的一些重要事项有政策标准作为依据,同时每个国有企业混合所有制改革的具体方案,必须上报国资监管部门审批。二是统一产权管理,建立统一、开放、规范、高效的产权交易市场,严格执行产权交易进入市场制度,加强产权交易的监管以及混合所有制企业的国有资产监管,确保做到混合前公平评估、混合中阳光操作、混合后规范运营。
  员工持股要坚持三原则
  《中国社会科学报》:自党的十五大提出“可以大胆利用”股份制、国企普遍进行股份制改革后,许多地方开始员工持股的试点,但有的被认为“国有资产流失”、“违反国家政策”,“应迅速予以纠正”,而有些国有企业则强迫员工出资购股。这次《指导意见》中又专门提出在国企混改中引入员工持股制度,您认为应该注意哪些问题?
  黄群慧:国有企业在推进混合所有制的过程中引入员工持股制度,一方面有利于国有企业混合所有制改革,完善公司治理,另一方面有利于建立员工长期激励机制,使员工与企业形成利益共同体。但是,员工持股制度能否有效发挥增加经济激励与改善公司治理的双重效应,关键取决于员工持股的具体方案设计。方案设计不当,不仅无法发挥激励作用,还有可能造成国有资产流失、寻租和利益输送等问题。国有企业推进混合所有制改革引入员工持股制度,应该坚持激励相容、增量分享和长期导向三个原则。
  《中国社会科学报》:具体而言,这些原则如何发挥作用,避免您上述提到的可能引发的弊端?
  黄群慧:首先,激励相容原则要求员工持股方案在保证员工追求自身利益的同时实现公司整体价值的最大化。只有在股票价格、持有比例、持有期限、退出机制等方面设计得当,才有可能产生这种“激励相容”的效果,使员工的个人利益与企业长远发展的利益捆绑在一起。否则,会造成激励过度或激励扭曲的问题,从长远看会造成国有资产流失。
  其次,增量分享原则。实行员工持股制度,不能够将现有的国有资产存量作为员工持股的来源,要着眼于“分享增量利益”。也就是说,设计员工持股制度,不应将原有的国有资产存量去和员工分享,而应将企业增量效益尤其是那些明确是由员工努力而新创造出来的企业超额收益用作员工分享。这样可以有效避免国有资产流失,而且,这将更加有利于激励员工努力工作,提升企业的未来发展空间,进一步做大做强国有资产总量,实现国有资产和员工利益的“双赢”。
  最后,长期导向原则。大力发展混和所有制的背景下实行员工持股制度,应该仔细考虑如何将长期导向原则植入职工持股制度之中。在制度设计中,不仅要对持股员工的工作年限提出要求,还要规定员工持股时间,尽可能延长员工持股时间。只有坚持长期导向的激励原则,才有可能充分发挥这一制度的激励效用,保证国有资产的保值增值。(霍文琦)

查看原文
    1. 解放初国有企业工资影响因素的实证分析
    2. 国企自主创新的制度困境与优化路径
    3. 消费对经济增长贡献率达60%对冲部分国企“拖后腿”
    4. 国企反腐进入“快车道”
    5. 国企反腐关键要完善内控机制
    6. 治理国企腐败关键是守好“三线”
    7. 冷兆松:“混合所有制经济”概念的形成、发展及其核心内涵
    8. 混合所有制经济是国企改革进入新阶段的标志
    9. 究竟该怎样理解“积极发展混合所有制经济”
    10. 有序推进混合所有制改革
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