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国企混改还需越过几道坎儿
作者:宁迪 潘圆    发布时间:2015/09/25    来源:中国青年报
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破除“恐婚症” 合理配置股权

  为期三天的莫干山会议上,混合所有制改革成为学者们探讨的关键词。哪些问题会影响混改的进程,民营资本应该怎么样发挥作用,如何避免国有资本和民营资本两者联姻出现“恐婚症”?
  “不搞拉郎配,不搞全覆盖,不设时间表,成熟一个推进一个”。这是《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)对推动国有企业发展混合所有制经济提出的思路。
  按照《指导意见》,要引入非国有资本参与国有企业改革,鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业,探索实行混合所有制企业员工持股。
  在许多人看来,对于国企改革来讲,发展混合所有制经济是一条必经之路。国企常年压在身上的“腐气”,或能通过民营资本的注入来驱散,并给市场经济注入一汪“活水”。
  无需再贴“进退”标签
  “如果民营企业占股比较小,企业的实际控制权还是在国家。怎么能够实行有效的公司治理呢?”在9月22日的莫干山会议上,一位青年学者提出了自己的疑问。
  这不仅是这位青年学者的疑问,十几年来,关于“国进民退”和“国退民进”的争议一直存在。
  “2008年,政府的4万亿一揽子刺激计划之后,一派人说出现了‘国进民退’,另外一派说是‘民进国退’,谁也说服不了谁。”在全国政协委员、财政部财科所原所长贾康看来,国企和民企的进退之争,不是直接对应公司治理层面的,更不应该给混改的过程贴上姓社姓资的标签。他认为,提出混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式,是把对混合所有制经济的重视程度提到了前所未有的高位上。
  2013年,十八届三中全会决定对“混合所有制”发展指出了方向,提出了更为详细的要求:“积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式。”“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体。”
  “十八届三中全会提出,混合所有制是基本经济制度的重要实现形式,是撇开了进退思维和贴标签的导向。”贾康认为,混改实际上就是要把现代企业制度里的空间打开,不要去计较哪类企业持股比重高低,因为持股的比例会发生变化。
  贾康看到了过去几年美国通用汽车公司所经历的变革。
  美国通用汽车公司作为世界有名的标杆式大公司,在2008年未改组之前,股权已高度分散,为数众多的持股人是该企业的员工、产业工人和社会上的劳动者。
  2008年金融危机中,美国财政部对通用进行注资,改组后的通用股权结构中,美国财政部作为最大股东占72.5%股权,美国汽车工会的工人退休医疗基金作为第二大股东占17.5%股权,通用的债权人占10%股权。
  而到2014年7月15日,贾康发现,美国汽车工会的工人退休医疗基金为其十大股东之首,持股比例为8.74%,加拿大政府为第二大股东,持股比例为6.86%,十大股东合计持股比例仅为38.29%。
  “这表明,股份制使资本的社会化特征不断提高,已在明显地缓解着生产社会化与生产资料私人占有之间的矛盾,有利于生产力的发展。”在贾康看来, 我国当下所说的混合所有制,实际上强调的是在现代国家治理背景下,任何一家企业的产权可以按照股份制框架下的混合所有制来处理,实现最大包容性和共赢、多赢。“混合所有制若能够通过规范的股份制来实现市场法人主体产权结构最大的包容性,那么原来谈论了多年争吵不出来结果的‘进退’与‘姓公姓私’的问题,便都可以淡化了。”
  股权配置如何更合理
  实行国企混改,让民营资本和国有资本联姻,怎么“混”——股权如何配置,是个关键。
  在此次《指导意见》出台之前,万达集团董事长王健林就公开表示: “如果要混合,一定是私营企业控股,或者至少要相对控股。”王健林认为,搞混改,如果让国企控股,等于是拿自己的钱帮国企。
  这不是王健林一人的想法,在莫干山会议上,有些嘉宾也谈到民营资本进入国企,最现实的问题是究竟能占股多少,能不能有话语权。
  湖州银行副行长方锋杰在莫干山会议上以实际的例子说明银行业混改中目前“一股独大”所带来的问题。
  据他介绍,目前,在浙江的13家城市商业银行中,有像宁波银行这类的上市银行,政府为第一大股东,第二大股东是新加坡的华侨银行,其次是比较分散的管理层和员工持股;也有像台州银行这类国有股占比很少的民营银行,同时,还有像绍兴、嘉兴、金华等地方政府相对控股的银行。
  “一些银行,除政府占股外,其他都是民企占股,而且比例也不低。但这些银行都存在‘一股独大’的问题,除了政府,其他的股东都很小,缺乏话语权。”
  方锋杰认为,这类银行现在困难最多,压力最大,有很多困惑。他认为,在“一股独大”的情况下,至少要找一个相对能与之抗衡的、有从业经验的股东和战略投资者。
  此次《指导意见》提出要引入非国有资本参与国有企业改革。鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式,参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理。要健全公司法人治理结构,重点是推进董事会建设,建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制。要切实落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利,保障经理层经营自主权,法无授权任何政府部门和机构不得干预。
  中国政法大学民商经济法学院教师任启明认为,健全公司法人治理结构,推进董事会建设固然很重要,但从当前企业发展的实际层面上看,即使是私有企业,董事会的功能发挥也需要一个前提,即股权高度分散。
  “在股权没有高度分散的情况下,董事会发挥功能是存在问题的。”任启明认为,董事是由股东选出来的,但如果股权高度集中,股东之间的争议也会表现为董事之间的争议。如果把国有资本和民营资本拉郎配,很可能出现极端的情况,比如一个企业只有两个股东,国有资本占了66%,民营资本占34%,有可能会造成在商定决策时,国有资本投反对票,或者民营资本投反对票,形成僵局;或者民营资本比较分散,而国有资本依然占有绝对控制地位,那么完善公司治理的机制也无法保证。
  股权结构如何配置才更合理?
  《指导意见》提出推进国有企业混合所有制要“放大国有资本功能”的同时也要“提高国有资本配置和运行效率”。在任启明看来,这两个要求在未来的实践上或多或少会产生矛盾:“放大国有资本功能似乎是在强调国有资本对企业的控制力,而提高国有资本配置和运行效率却一定是要遵循市场规律的。为了放大国有资本功能,我们是否需要设定一个股权配置比例?如果设定这个股权配置比例,应该由谁来决定?如何处理人为设定的比例和依照市场规律之间的冲突?”
  公益类企业需要明确界定
  “混改面临的问题是如何吸引和留住民营资本。”任启明认为,民营资本的产权保护,需要外部的制度环境,更需要通过公司治理来保证。
  贾康认为,在混合所有制下,产权的混合是一方面,但产权混合并不意味着实现混合所有制。
  他表示,上世纪50年代中国社会主义改造中,工商企业的“公私合营”也可称为一种混合所有制。前些年,中国股份制经济已有明显发展进步,其中不乏国有非国有和公有、非公有股权在市场主体内部的混合,但往往存在国有产权“一股独大”问题和产权规范不落实、不到位问题,所以仍然需要以深化改革来解决。
  “达到了产权在企业体内的混合,并不等于就实现了混合所有制的改革意图。现阶段的混合所有制改革,所启动的是一整套制度框架体系建设,需要落实到现代企业制度和法人治理层面。”贾康表示。
  《指导意见》提出完善现代企业制度健全公司法人治理结构,同时,也提出实行与社会主义市场经济相适应的企业薪酬分配制度、建立健全企业各类管理人员公开招聘、竞争上岗等制度,对特殊管理人员可以通过委托人才中介机构推荐等方式,拓宽选人用人视野和渠道。
  任启明认为,关于国企的功能问题一直没有共识。“当前学者们对国企的功能一直处于争论之中,一种观点认为国企的功能应当限于提供公共产品;另一种观点则认为国企作为国家组织财政的方式,可以参与市场竞争。”
  任启明指出,如果将国企的功能限于提供公共产品,监管方法与普通公司法规则不同,一些国家存在的政府公司或者王冠公司等国企就是通过这种特殊监管方式进行。而如果将国企功能放在组织财政上,则国企需要做的是充分市场化改造,遵守普通公司法,平等地参与市场竞争。“两种不同功能导向的国企对应的治理结构、监管原则等应当体现出这种差异。”
  在任启明看来,国企混改的具体细则中,需要详细说明如何把国企划分为公益类企业和商业类企业。对公益性企业和商业性企业的划分是奠定未来国企改革最基础的框架,只有首先明确分类,才能够进一步推进国企的分类改革。“分类的标准是什么,需要在细则里面有具体的体现,是按照现有公司直接分离出一部分来专门做公益?还是按照企业的业务划分?谁来对企业的性质进行分类?都需要明确。”


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