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胡滨:存保制度若干问题思考
作者:    发布时间:2015/07/31    来源:中国金融
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  我国存款保险制度于今年5月1日正式实施,在这个关键时点,我们需要全面认识它的本质,了解它对银行业发展的长期影响,明晰它的核心职能,协调好它与现有监管体系的相互关系。
  如何认识存款保险制度的本质
  在我国全面深化改革的大背景下,存款保险制度不仅是单纯的存款赔付,更是维护国家金融安全、促进金融市场化改革和增进存款机构信用的辩证统一。
  首先,存款保险制度大幅提高了国家金融安全的稳定性。存款保险、央行最后贷款人职能和审慎监管并称为金融安全网的三大支柱。但是,长期以来我国在存款保险领域一直存在制度缺陷,这给金融稳定带来一定的隐患。这些隐患包括在特定条件下,存款人容易产生恐慌心理和羊群效应,造成银行挤兑;问题银行的风险可能会快速传染至其他金融机构,引起局部或系统性风险。而在存款保险制度实施后,在投保构出现风险时,存款管理机构按照规定在限额内偿付存款人被保险的存款,有效避免了挤兑的发生。同时,存款保险制度会快速处理问题银行的债权债务,有效切断银行间的风险扩散路径,进而维护国家的金融安全。
  其次,存款保险制度奠定了金融体系市场化改革的基石。目前,我国正处于金融体系市场化改革的关键时期,亟需存款保险制度为各项制度创新“兜底”。可以说,存款保险制度为下一步的银行破产制度、存款利率市场化改革提供了制度性基础。例如,放开存款利率管制很可能带来不可预知的风险,引起部分中小银行的不适应,甚至出现破产情形。存款保险制度则是未雨绸缪,通过完善银行市场的退出机制,为利率管制的全面放开保驾护航。
  再者,存款保险制度将逐步替代国家信用背书,增进存款机构的企业信用。在此前,我国央行最后贷款人职能覆盖了存款保险职能,即当银行机构经营失败时,央行往往不得不动用财政资金为此买单。这种制度安排曾在农村信用社改革和国有银行股份制改革中发挥重要作用。但是,它的缺陷也十分明显。一方面会滋生银行机构的道德风险,用全体纳税人的资金去解决个别银行的债务问题;另一方面,扰乱了市场规则,大家谁也不在意企业信用建设,不利于银行业的长期发展。存款保险制度以缴纳保险金的方式,敦促银行机构为自身的经营行为负责。这既消除了国家信用背书的道德风险,也会激发管理者妥善经营的主观能动性,加强自身信用品牌建设。
  存款保险制度对银行机构的影响
  银行是存款保险制度的规范和处置对象,二者利益直接关联。因此,存款保险制度从无到有,将给我国银行业发展带来深远的影响。
  首先,长期来看,它将提升银行业的收益水平。少数人认为存款保险制度将会降低银行业利润,这是认识层面上的一个误区。其一,银行机构需要交纳的保费占经营成本的比例很小,对现有信贷业务和利润水平的影响微乎其微。其二,在国家信用背书逐步取消的同时,政府干预也会随之减少,这会显著提升银行绩效,其正面影响比缴纳保费的成本大得多。其三,原先央行存款准备金率中的维稳职能将得到释放,存款准备金率可能会相应降低,这也会填补缴纳保费所增加的成本,甚至带来“意外收获”。由此可见,存款保险制度实施非但不会引致银行成本的大面积上升,而且会在长期内提升银行的收益水平。
  第二,有利于中小银行和民营银行的可持续发展。由于中小银行和民营银行的业务规模小、股东实力有限,在市场化环境中常常面临信用不足问题。特别是民营银行这样的新生事物,公众难免担心它们“风险大、不靠谱”。存款保险制度建立后,中小、民营银行和大型银行对存款人的赔付方式、赔付金额完全一致,它们的信用得以大幅增进。不同股权性质的银行都站在同一个起跑线上,营造出一个公平竞争的市场环境。同时,存款保险可以为各类银行提供相同的风险警示和早期纠正服务,这就进一步弥补了中小银行和民营银行在风控方面的“先天不足”,夯实它们长期发展的基础条件。
  需要指出的是,少数人片面地认为存款保险制度实施后,大量的存款会转移至大型银行,引致“从小到大”的存款搬家。事实上,这只是一种杞人忧天的假想。因为按照同样的逻辑,原先存储于大型银行的50万元以上大额存款,还很可能拆分成若干小额,分放到中小银行,以便获得全额赔付。可见,“从小到大”存款搬家的观点是站不住脚的。
  第三,有利于银行服务差异化。目前,与发达国家相比,我国银行业资产规模已居世界前列,但产品与服务的同质现象较为明显。存款保险制度的推出,将会促进不同银行在产品与服务上的细分。特别是中小银行,在经营规模和人力资本等方面明显落后于大型银行,就必须突出自身特色,深耕中小客户,为其提供完善服务。在此基础上,紧随利率市场化改革步伐,进一步推动业务转型,推动业务差异化发展,形成独特财富管理模式和差异化商业品牌。惟其如此,才能强基固本,并进一步在市场上与大型银行相争衡。当然,大型国有银行也必须保持危机感,逐步扭转“大而不倒”的思维惯性,借助资源和实力优势,打造差异化的服务模式。
  第四,促进银行业内的竞争格局。在没有存款保险制度的条件下,我国政府只能采用利率管制来控制市场风险,这给银行业获得超额垄断利润建造了一个温床。银行机构数量、市场准入、信贷服务都表现出明显的行政化,价格机制这个基本调节手段相对低效。存款保险制度则打开了银行业“优胜劣汰”的大门,谁的服务没有竞争力、得不到公众认可,就会按照规则受到惩罚,严重经营不善者甚至会被收购或者清算。如此一来,此前银行机构片面追求规模竞争的格局将被打破,追求服务质量和扩大服务范围的竞争新格局将被建立。银行业的经营思路也会随之转变,由“看谁做的大”变为“看谁做的强”。
  早期纠正和危机处置是存款保险制度的核心职能
  根据《存款保险条例》,我国存款保险制度将兼具存款赔付、早期纠正和危机处置职能。这种职能的赋予和定位,既是我国金融深化改革的内在要求,也是在充分借鉴国际经验基础上的最终选择。从长远考虑,存款保险制度实施的重点不在于保费偿付,而在于事先的纠正措施和事后的危机处置。
  首先,早期纠正和危机处置可以优化我国银行监管模式。一方面,存款保险管理机构将对商业银行进行全面评估,并对银行的潜在问题提出风险警示。更进一步,当潜在问题到达一定程度时,可以与中央银行、银监会等一起,对银行实施补充资本金、降低杠杆率、规范经营业务等早期纠正措施。这会有效制约部分银行的盲目扩张与冒险经营,使银行最终发生破产事件的概率大幅降低。另一方面,事后的危机处置职能同等重要。目前,我国尚未出现严重的银行破产事件,银行危机处置机制流于形式、并不完善,因此,存款保险制度的危机处置职能就显得格外重要。在该项制度设计中,存款保险管理机构可以对问题银行进行承接重组或破产清算,具体包括以就近原则寻找第三方承接机构、帮助问题银行的资产重组、处理问题银行债权债务和资产变现等多个方面。通过这些专业化的技术手段,可以有效降低对局部和系统性风险的影响,将处置成本控制在最小的范围之内,进而实质性提升银行监管效率。
  其次,从国际经验来看,早期纠正和危机处置可以更好地应对金融风险。在世界范围内,不同国家的存款保险制度及其管理机构行使不同的职能。比如,美国存款保险兼具存款赔付(Pay Box)、早期纠正和危机处置职能;而日本则弱化很多,仅是侧重于存款赔付职能。从应对金融危机的事后效果来看,美国模式显然更胜一筹。由于日本存款保险管理机构(DICJ)缺乏风险警示和早期纠正,等到银行业问题集中爆发时,往往在危机处置上缺乏相应的手段和措施。而当真正濒临破产清算时,银行资产往往所剩无几或者难以变现,DICJ的处置手段又十分有限,这给存款人和债权人的权益赔付造成很大障碍。美国模式则恰恰相反,特别是强大的危机处置职能,值得中国加以借鉴。在2008-2011年的金融危机期间,在美国414家破产银行中,运用收购、承接、重组等方式的占95%,而直接赔付的仅占3%。这种处置方式既有效地保障了存款人利益,也将处置成本大幅降低。
  存款保险制度实施对金融监管协调提出新要求
  存款保险制度的实施需要一个具有较强权限配置的管理机构。参照美国等发达国家的设立经验,该机构通常直接隶属于中央银行或者国会。存款保险管理机构可能会对现有监管框架带来新的冲击,因此,必须建立一个完善的监管协调机制才行。
  首先,要厘清监管分工中不同机构的权力边界。经过长期的金融改革,我国银行监管取得了突破性进展,但是仍然存在,而这恰恰是存款保险管理机构监管权限界定的突破口。具体而言,由于分业监管格局难以短时期内改变,当前银行业监管思路仍以合规、审慎监管为主,功能监管仍然停留理念层面。有鉴于此,可以侧重建设存款保险管理机构的早期预警功能,强化其风险评估、风险警示和早期纠正职能,与现有的监管部门形成优势互补。另一方面,在事后危机处置上,要避免与银行业监管部门的职能重叠,这也是监管分工的难点和重点。在此前,银监会的主要职能涵盖了对问题银行的接管、促成重组或撤销。而在存款保险管理机构正式成立之后,部分监管职能亟需在二者之间重新界定和厘清。
  其次,在存款保险制度实施后,要建立一个崭新的监管协调机制。一是要出台关于存款保险管理机构与人民银行、银监会、保监会、地方政府金融办等主体之间的监管协调机制。具体包括如何建立信息共享机制、制定突发事件的统一行动方案、形成日常联席会议制度等。二是要促进金融监管协调立法。目前,我国现有监管机构的协调机制仍然停留于原则性框架层面,再加入新的存款保险管理机构,势必进一步增加实践中的协调难度。因此,需要加快金融监管协调立法,以正式制度方式确保监管协调发挥效力。

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    1. 立足职能深化生态检察
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    3. 进一步推进简政放权转变职能工作的建议
    4. 用好方式好作风推动职能转变
    5. 改革开放以来中国政府职能转变的测量
    6. 既要“舍得放”、“接得住”还要“信得过”
    7. 答好从“减”到“乘”的改革题
    8. 政府职能改革是反腐必由之路
    9. 转变政府职能要真正做到“有所为有所不为”
    10. 转变职能后,政府的新动力在哪里?
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