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着力提升珠三角地区城镇化质量的政策建议
作者:中国社会科学院党外专家学者国    发布时间:2015/07/22    来源:中国社会科学院(要报)·国情调研报告
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  一、本项目调研背景

  为充分发挥中国社会科学院党外专家学者参政议政、建言献策的积极作用,贯彻落实党的群众路线教育实践活动,由院直属机关党委2013年1月立项的院国情考察活动项目“关于广东珠江三角洲地区城乡一体化发展的情况调研”,联合中央国家机关工委统战部,凝聚院党外专家学者、中央国家机关党外干部共11名成员组成国情调研组(成员名单附后),于2013年11月17日-23日赴广东珠江三角洲地区[①](以下简称珠三角地区)进行实地调研。调研组由中央国家机关工委统战部巡视员孙柏瑜、中国社科院直属机关党委统战处处长孙建廷带队,以“城乡一体化发展”为主题深入到珠三角地区的深圳、东莞、中山、珠海、佛山、广州等地展开了一系列调研活动。调研组通过深入基层实地考察、座谈研讨、资料收集和整理分析,对珠三角地区城乡一体化发展的情况与存在问题进行了深入研究并提出若干对策建议,由此形成本调研报告。

  广东珠三角地区与香港和澳门毗邻,港澳地区以其特殊的经济辐射和带动能力影响着珠三角地区的经济快速发展。自改革开放以来,由于市场经济的基础性作用,港澳地区与珠三角地区的生产要素实现了跨区域流动和优化配置,为珠三角地区的城镇化提供了良好的基础条件,城镇化也进入了一个新的发展时期,城镇人口和城镇数量不断增加,城镇规模迅速扩大,城镇化水平得到了提高。主要体现在:

  1、珠三角地区城镇非农人口迅速增长,市镇数目大幅度增加。2012年广东的城镇化率为67.4%,居全国前列;其中,珠江三角洲地区的城镇化率达83.84%,相当于中等发达国家水平,已进入城镇化发展的成熟阶段。

  2、珠三角地区已经成为全国市场经济最活跃,经济发展最快的区域之一,且经济总量近年来呈稳步提升的态势。2012年珠三角地区生产总值达47897.25亿元,占全省79.1%;人均GDP达84563元,折合13454美元,珠三角地区人均GDP已经超万美元。

  3、珠三角地区基础设施建设比较超前,已基本形成以广州为枢纽的现代化交通运输网,区域通信及社会信息化水平较高,水电气供应基本能够满足经济发展的要求。

  4、珠三角地区在城镇化推进中城乡交融、城乡一体化态势明显。自2008年中共十七届三中全会颁布《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,中国新一轮农村改革开始启动以来,广东珠三角地区在以农村城镇化、农业现代化和农民市民化为内涵的城乡一体化进程中,已经在先行先试《决定》中所提到的一些思路。

  5、珠三角地区在城镇化进程中乡村工业化迅速发展。农村兴办乡镇企业是珠三角地区城镇化过程中最普遍的现象。改革开放以来,珠三角地区以独特的区位条件,再加上广东先行的特殊优惠政策环境,使得港澳资本连同劳动密集型产业、技术等大规模向珠三角地区转移,同时吸引了数以百万计的农村剩余劳动力。

  总体而言,改革开放以来,广东珠三角地区的城乡一体化进程迅速推进,城镇化已经达到国际化水平,世界级城市群基本成型。珠三角地区城镇化进程中,外向型经济发挥重要的带动作用、镇域“族群经济”形成了强有力的支持力量、外省劳动力做出了突出的贡献、成立特区等行政因素表现出了极大的行政推动作用等,在很大程度上反映了珠三角地区城镇化的主要特征。

  珠三角地区作为我国改革开放“先行一步”的地区,其城镇化过程不仅是改革开放以后中国城镇化的缩影,更是代表了中国城镇化的发展趋势。2013年3月,《广东省城镇化发展“十二五”规划》在全国率先出台,提出城镇化率每年提高0.8个百分点左右的目标,2015年达70%。珠三角地区作为全国城镇化水平领先的重要区域,如何提升城镇化水平和质量,既是目前实践部门需要探索的热点,也是此次国情调研关注的焦点。

  二、珠三角地区城乡一体化发展存在的突出问题

  珠三角地区由于人口众多、资源短缺、产业升级受限、相关管理制度滞后等不利因素的存在,当前城乡一体化可持续性发展所面临的问题也更加突出。

  1、问题之一:人口城镇化与土地非农化矛盾突出。

  体现在,一方面由于受到集体经济在分配上的制约性,使得珠三角地区很多村庄里面的村民宁可保留农村户籍而不愿将户口转为城镇户籍。因为这些村庄里面出让集体土地和兴办企业所得的村镇收入相当可观,他们在建立合作经济股份制时采取“人头股”之类的分红方式,只要具有该集体的户籍,每年就可以获得分红,若将户籍关系转走,则不再享受分红股金。另一方面,在珠三角地区,随着乡村工业化的发展,农村土地使用属性的改变,使大量剩余劳动力被置换,其中大部分由于自身素质的限制及利益的比较关系,既不愿下田,也不愿进厂,又缺乏从事第三产业的能力,形成庞大的食利阶层,这对城镇化可持续性发展构成了较大的障碍。

  2、问题之二:地区资源短缺问题突出。

  体现在,一方面,城市的土地资源日益稀缺,成为城镇可持续发展的巨大障碍;另一方面,资源使用不当或技术水平落后,造成资源利用效率不高、随意浪费的问题普遍,导致自然资源的价值严重耗损。珠三角地区城镇化进程中,因城建、交通、工业、房地产开发等方面的需要,再加上工业化初期土地利用规划不合理,管理和监督机制跟不上等原因,使得珠三角地区相继出现盲目圈地、超前征地,征而不用以及非法转让土地等问题,从而导致耕地大量流失。另外,在珠三角地区,很多农民都是离土不离乡,进厂不进城,过着亦商亦农的生活。许多农民把主要精力放在发展工商业方面,造成耕地丢荒现象较多。同时,由于一些城镇用于建设厂房和村民住宅的非农建设用地迅速增加,造成耕地面积不断减少。非农建设用地快速增长,加之规划严重滞后,导致城镇建设沿路蔓延现象非常普遍。

  3、问题之三:区域环境污染严重。

  首先,乡镇企业在带动农村经济发展的同时,由于布局的分散化和经营方式粗放化等原因,对环境产生的污染非常严重,且污染面积广,还比较难以治理。其次,经济发展所带来的人口集聚,为珠三角地区提供了丰富的劳动力资源的同时,大量人口生活所产生的垃圾量要比农村多得多,而珠三角地区现有的资源和环境基础难以支撑快速城镇化和城市空间扩张的需要。再次,随着珠三角地区工业化的迅速发展,日益增加的机动车尾气的排放,大气污染日益严重,水体污染、噪音污染、垃圾污染等生态环境问题也越来越突出。

  4、问题之四:“城中村”现象明显。

  上世纪90 年代中后期,随着珠三角地区城镇化的推进,在农村集体土地征用过程中,将征用土地中的一定比例划为村镇经济发展用地和自留地交由村镇自行开发的普遍做法,促使“城中村”现象明显。而且这些“城中村”是星罗棋布的大规模、高容积、高密度的建筑,绝大多数属违章建造且集体资产殷实的“超级城中村”。由于城乡二元户籍制度的限制,导致常住人口与本地人口在收入、福利上存在较大差距,“城中村”成为外来人口的集聚地。“城中村”也由此带来了不少问题,集中体现在以下几个方面: 一是土地利用和城市景观问题,由于土地权属和使用混乱,缺乏必要的基础设施; 二是规划管理问题,由于城乡二元体制的存在,导致“出租屋经济”的畸形发展,食利阶层庞大; 三是社会治安问题,由于村民、流动人口和城市居民混合居住,导致社会治安问题较为严重; 四是社区的文化观念问题,由于传统农村文化被打破,都市文化、都市生活方式和价值观还未真正扩散到整个区域范围,超过一半的外来人口还未真正认同珠三角,整个社会的运行缺乏有力的文化支撑等等。总体来说,由于缺乏行之有效的城市整体规划设计,导致“城中村”的建设发展具有很大的自发性和盲目性。

  5、问题之五:小城镇集聚和辐射能力不强。

  珠三角地区由于受到土地、资金、劳动力、人缘关系、传统习惯等方面的制约,大部分乡镇企业主要分布在村里。以村办、民办小工业为主的广大乡镇,工业布局更为分散。例如,在“三来一补”工业比较集中的东莞市,工业则主要沿着公路呈带状分布。虽然说没有工业化就没有城镇化,但“村村冒烟,家家设厂”的分散格局却造成了珠三角地区的第三产业不能随着乡镇企业的快速发展而同步发展。目前广东省农村的第三产业仅占23.5%,这就进一步影响了城镇的集聚与辐射能力的提高。

  6、问题之六:乡镇产业结构雷同明显。

  由于珠三角地区的农村工业化过程主要是“外资推动”型,本地工业的发展都是以大量接收来自香港的劳动密集型加工工业为主,以外向型经济为主要特征。这必然导致珠三角地区投资的行业过于集中,重复建设严重,劳动密集型企业多,资本密集型和技术密集型企业少。中小企业尤其是乡镇企业主要投资于服装、化工、建材、电子等行业,造成这些行业供大于求,产品大量过剩。例如,在番禺市的21个镇中,服装制衣业有16个镇,机械设施制造业有13个镇,塑料制品业有11个镇,建筑与装饰材料制造业有10个镇,电子电器行业有10个镇,啤酒、手袋制造业有8个镇。产业结构的趋同发展,必然带来各乡镇之间在原材料和产品销售市场的激烈竞争,这种低水平、低层次的竞争,不但造成资源的浪费,而且还阻碍了各乡镇企业之间的分工与合作,最终影响到专业化和区域化优势的发挥。

  7、问题之七:相关的城市和城镇管理制度滞后。

  随着城镇化步伐的加快珠三角地区通过撤县改为市,撤乡改为镇等形式,出现了一批小城市和小城镇。虽然这些县城或乡改为了市或者镇,城镇建设日新月异,但是大多数城镇的发展缺乏长远的和总体性的市政基础设施建设规划,以及人口迁移制度、社会保障制度、土地使用规划和房地产开发计划等。各个市镇之间各自为政、自成体系、矛盾重重,缺乏有效的跨行政区域的规划,市、镇甚至村一级各自独立规划导致区域内相互间缺乏有机联系。这势必影响区域经济社会一体化的发展,也不利于城镇化的可持续性发展。许多小城镇出现“小马拉大车”的现象,一些特大城镇如东莞的虎门镇、中山的小榄镇等虽已发展到城市的规模,但仍然沿用原有的建制镇管理模式,在一定程度上制约了城镇化水平的提高。

  三、关于珠三角地区城镇化发展质量提升的对策建议

  当前,我国新一轮城镇化建设已进入转型期,要求由速度扩张转向质量提升。调研组就珠三角地区城镇化发展的质量提升建议如下:

  1、应建立跨市县的组织来统一协调珠三角地区的小城镇整体规划。

  应通过建立跨市县的组织,统一协调珠三角地区的小城镇整体规划。小城镇规划要注重以下几个方面:第一,要优先规划。小城镇的基础设施建设要坚持人口、资源与生态环境相协调的原则,绝不可以破坏生态环境为代价。第二,注重小城镇规划的科学性。小城镇的工业区、商业区、生活服务区、基础设施等布局,要科学合理、有序发展。第三,编制各项规划还必须正确处理近期建设与长远发展、局部利益与整体利益的关系。小城镇的发展布局要尽可能与大中城市的发展相结合,做到重点突出,规模适当。真正做到坚持走大中小城市与小城镇协调发展的城镇化道路。

  2、尽快合理布局高端化产业结构,积极谋划城市转型。

  珠三角地区尤其是广州、深圳的产业发展,目前已基本完成轻型化和适度重型化阶段,未来的产业发展方向应该是高端化、服务化。向服务化方向发展并不意味着不要工业,珠三角地区在未来相当长一段时间里,制造业依然是最坚实的基础,但珠三角的制造业需要进一步升级。具体来说:一是对于那些浪费资源、污染环境、设备落后的企业和产品,要坚决关停和淘汰。二是对于那些具有发展潜力,但受土地和成本限制的企业,应鼓励它们向粤东西北部和中西部地区转移扩散。三是对于那些不错的也符合珠三角未来发展方向的企业,可以通过提升技术含量和品牌价值进行就地改造和升级。四是通过完善投资环境,加大招商引资力度,积极引进和新发展一批高新技术产业和高端产业项目。同时,在打造珠三角世界级城市群的进程中,珠三角地区各地方政府要积极谋划城市转型,向高附加值的产业链延伸,必须尽快向高端化方向迈进。就产业而言,要构建一体化新型分工体系,实行错位竞争、链式发展,这是实现珠三角功能定位、提升珠三角整体竞争力的关键所在。

  3、应注重跨越行政辖区进行生态环境保护和资源有效利用,建立有序的空间开发秩序。

  在珠三角地区城镇化的过程中,各地区各部门都应该在做好自身环保工作的基础上,注重跨越行政辖区相互配合、通力合作,共同致力于本区域生态环境保护和资源的有效利用。未来城市的发展主要是靠存量用地,不可能靠增量用地,珠三角地区未来要发展高端产业,必须要有好的生态环境。根据调研,珠三角地区开发程度已经很高,例如深圳的开发强度已达到40%、东莞已达到38%,远高于香港的19%、日本三大都市圈的15.6%以及法国巴黎地区的21%。因此,应采取有效措施建立有序的空间开发秩序,具体来说:一是针对不同行业、不同环节、不同阶段和不同地块,建立统一的差别化产业准入标准。二是科学划定城市发展的“四线”,即红线、绿线、蓝线和紫线。三是设立生态空间的“底线”,大约在30%—40%,防止相邻城镇和工业区连成一片,形成漫无边际、缺乏生态空间的“水泥森林”。四是设置开发强度的“天花板”,珠三角地区总体开发强度以不超过 25%为宜,城市地区以不超过 30%为宜。

  4、继续深化与港澳地区的区域合作,同时强化多边经济互补关系,共建华南经济协作区。

  珠三角地区自然资源丰富,劳动力价格低廉,而港澳地区拥有国际市场大量的信息和营销网络,两者合作可以增强产品在国际市场上的竞争力。港澳地区金融发达可以为珠三角地区开发提供融资。“大珠三角”的一体化发展会助力珠三角高新技术产业,从而提升珠三角的产业发展层次,实现更高水平、更有效益的“前店后厂”。而且,为了进一步强化大珠三角的全球生产体系,原本港珠之间的“前店后厂”模式可以转变为“后店后厂”、“前厂后店”,以及“前店后厂”三者并存的一个局面”。同时,珠三角地区地处中国的华南地区,作为中国重要的经济增长点,其GDP占到全国GDP的10%左右,珠三角地区加强与湖南、广西、海南、福建等省区的合作,通过区域联动、深化合作,可以强化多边的经济互补关系,共建华南经济协作区。在区域协调方面,要依靠市场主导和政府推动,建立完善多层次的新型区域合作机制。

  5、顺应珠三角地区城镇化发展的未来趋势:以建设“大都市伸展区”的理念为指导。

  当前,珠三角地区城镇化发展正在呈现联动整合的基本趋势,为此,珠三角地区城镇化发展应以建设“大都市伸展区”的理念为指导,实现粤港澳“大珠三角”联动发展,促进与国内不同城市群的互动竞争关系,协调解决若干主要问题: 一是在尊重市场经济规律、空间规划规律和历史文化传统的基础上适当整合行政辖区;二是联合建设交通设施,促使珠三角城市发展走向多极化、网络化和均衡化格局;三是从建立联合性协调机构到发展多元主体协商解决机制,逐步建立完善大都市伸展合作机制,重视培育发展区域内非政府组织; 四是不断促进产业布局合理化,形成若干具有全球竞争优势的区域产业簇群,实现产业协调发展;五是重视营造具有本地特色的先进生产力,发挥自身专业特长,建立区域创新系统;六是加强城市之间的联系以形成真正城市联盟,继续加强城市间扁平化网络的联系,不断提高该地区在全球经济中的地位。

  6、抓紧加快深入推进重点领域和关键环节的改革。

  2013年3月出台的《广东省城镇化发展“十二五”规划》最引人关注的一条是“加快异地务工人员入户城镇配套制度改革,建立转户农民权益保障机制,允许转户农民在自愿基础上通过市场流转方式出让承包地、房屋、合规面积的宅基地并获得财产收益,解除农村劳动力进城落户的后顾之忧”。为此,广东省应抓紧加快深入推进重点领域和关键环节的改革,推进农民市民化进程,提高城镇化质量。

  ——逐步降低异地务工人员进入城镇在就业、教育、社保等方面的准入门槛,加快深化户籍制度改革,在实施中不断完善异地务工人员入户城镇积分制。分层次地解决异地务工人员的福利待遇问题,首先是子女教育、劳动培训和其他一些基本性的教育问题,应该无条件地解决。然后是社会保障、以及诸如保障性住房等问题,有一定的条件后应该逐步解决。

  ——积极推动两种土地所有制条件下的城乡统筹发展和管理制度创新,重点解决小城镇周边基础设施的统一供给和城乡公共服务保障问题;逐步淡化依附于户籍制度的多项社会功能,包括就业、社会保障、就学等规定中对户口的特殊要求。给予所有在城镇工作生活的居民以同等待遇,增强异地务工人员的归属感。剔除附加于农民进入城镇落户的各种不合理收费项目,降低农民个人支付成本和社会公共成本,实现农民社会保障全覆盖,通过制度创新解决失地农民进入城镇“难”的问题。

  ——广东省应尽快出台农村宅基地管理办法,先行先试,使农民宅基地先在一定范围如本镇、本集体内部,试行流转,在实践中探索空闲宅基地收购和退出机制。此举实践影响和意义深远,这也将是未来宅基地流转市场的一个突破口。

  ——应进行农村集体土地使用、集体经济利益分配等制度的改革和创新。探索城镇建设用地的所有制形式,实行建设用地的国家所有制和集体所有制并存的规划建设管理。在符合城乡规划的基础上,允许农民以土地为资本,参与城镇化和工业化进程,最大限度地保护农民和农民集体经济组织的经济利益和发展权利。从长远看,建立统一的土地流转市场,让农村集体土地和国有土地同地同价应该是改革方向,也符合中央的意图,广东可以在这方面先行先试。

  [①]广东珠三角地区是我国华南地区的一个独特的地理区域,一般有“小珠三角”、“大珠三角”两种称谓。“小珠三角”在传统上是指由广州、深圳、珠海、佛山、东莞、惠州、中山、江门等14 个市县组成。“大珠三角”是指包括香港、澳门两个地区在内的广大区域。本调研报告研究的珠三角地区主要是定位在“小珠三角”的层面。

  (钟瑛执笔)

  【发表日期】 载《中国社会科学院(要报)·国情调研报告》2014年4月29日第7期。


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