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佟绍伟:加强集体土地权利制度建设 推进农村土地制度改革
作者:    发布时间:2015/07/08    来源:中国共产党新闻网
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  [摘 要]中共中央通过的“农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革方案”,确立了改革的指导思想、基本原则、实施路径和保障措施。要顺利实施这三项改革工作,必须进一步改革和完善现行的农村集体土地权利制度,保证改革工作符合中央提出的“坚持公有制、坚守耕地红线和维护农民利益”的基本原则。
  中共中央通过了“农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革方案”,确立了改革的指导思想、基本原则、实施路径和保障措施。目前,有关部门正在按照改革方案的要求,紧锣密鼓地开展有关试点工作。这项工作对于进一步完善社会主义市场经济体制、推动城乡一体化和加强社会主义新农村建设必将产生深远的影响。笔者认为,要顺利实施上述三项改革工作,必须进一步改革和完善现行的农村集体土地权利制度,保证改革工作符合中央提出的“坚持公有制、坚守耕地红线和维护农民利益”的基本原则。
  为什么将改革和完善集体土地权利制度提升到如此的高度?是因为笔者从多年来农民有关土地信访的事例看出,该不该征地并不是上访农民关心的核心问题,征地补偿标准高低也不是上访农民纠结的焦点。上访农民关注的主要问题是,土地征也就征了,补偿标准低也就低了,可是即使是很低的补偿最后还是到不了被征地农户的手里,不是被基层政府和组织层层截留,就是被村委会或者村民小组的领导贪污挥霍。问题的背后,说到底是农民的土地权利没有得到有效落实。土地的集体所有在某种程度上变成了村干部所有,农民作为集体成员却不能行使自己享有的集体权利,也不能享有作为集体成员应该享有的利益。而地方政府也没有“权利意识”,缺乏对集体土地所有权、使用权及其他权利的应有尊重。常常以自己拥有的行政权力代替甚至侵犯各项集体土地权利。这些问题不解决,一是过去征地工作存在的问题仍然无法解决;二是如果允许集体经营性建设用地自由流转,村、组干部由于其权力不受集体成员权利的制约,可能更加变本加厉、肆无忌惮地非法出卖集体所有的土地,侵犯集体成员的合法权益。其结果,集体土地所有制还是变相成为村干部所有,农民的利益还是无法得到保障,耕地保护的红线还是难以守住,从而就会背离这次农村土地制度改革工作的初衷,违反中央确定的改革原则。因此,为保障农村土地制度改革的顺利推进,必须改革和完善现行的农村土地权利制度,加强集体土地权利制度建设。
  一、明确集体土地所有权是加强集体土地权利制度建设的第一步
  集体土地所有权不明确,就无法明确土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等集体土地使用权,也就无法实现集体土地使用权的顺畅而有效的流转。集体土地使用权流转之所以在过去20年徘徊不前、困难重重,就是因为忽略了明确集体土地所有权这个前提和基础,而直接开展集体土地使用权流转。因此,加强集体土地权利制度建设必须首先明确集体土地所有权。
  (一)进一步落实乡(镇)、村、村民小组三类农民集体土地所有权主体
  在很长一段时间,无论是理论界,还是在实务界,一直纠缠于集体土地所有权应该确定给乡、村,还是村民小组这个问题。最主要的原因是1986年颁布的《土地管理法》将“村农民集体所有”规定为农村集体土地的基本所有形式,而把“乡镇农民集体所有”和“村民小组集体所有”作为例外予以规定。这是一个认识上的误区。事实上,无论是乡(镇)农民集体、村农民集体,还是村民小组农民集体,都有属于自己的土地,而且边界十分清晰。其主要原因是,在人民公社时期,实行“三级所有,队为基础”的管理体制,土地的所有权以基本核算单位为基础划定,有三种情形:(1)以生产小队为基本核算单位,这种情况在全国超过90%。在这一情形下,绝大多数土地属于生产小队所有,但生产小队所在的生产大队和人民公社也拥有少量土地;(2)以生产大队为基本核算单位,这种情况不超过10%。在这一情形下,已经不存在生产小队,绝大多数土地属于生产大队所有,但生产大队所在的公社也拥有少量土地;(3)完全以人民公社为基本核算单位,这种情况几乎没有,因为当时全国只有几十家人民公社是以公社为基本核算单位。在这一情形下,生产小队和生产大队都不复存在,土地完全属于人民公社所有。因此,从占有土地的数量上看,当时的生产小队占据了绝大部分的集体土地,而生产大队和人民公社也占有少量的集体土地。上世纪80年代初期,人民公社开始逐渐解体。随着公社改成乡(镇)、生产大队改成村、生产小队改成村民小组,原人民公社、生产大队和生产小队所拥有的土地,也就相应地改为了乡(镇)农民集体、村农民集体和村民小组农民集体所有。实行第一轮家庭承包时,土地属于村民小组农民集体的,就以村民小组为单位平均分配土地;土地属于村农民集体的,就以村为单位平均分配土地;土地属于乡镇农民集体所有的,就由乡镇政府负责经营管理。虽然在许多地方由于村民小组的机构不健全,村民小组农民集体所有的土地由村委会代为发包,但是土地仍然以小组为单位平均分配,土地的所有权仍属于村民小组。因此,不存在农民集体的土地到底应当确定给乡(镇)、村,还是村民小组的问题,是谁的土地就应当确定给谁。那种不顾实际状况,人为改变土地所有权主体的做法,显然是行不通的,必将引起广大农民的强烈反对,甚至引起社会动荡。有关部门在开展农村集体土地所有权确权登记发证工作中,按照中央关于“将集体土地所有权证书颁发给每一个具有所有权主体”的要求,尽最大努力将集体土地确定给真正的所有权主体。但由于时间紧、任务重,加之有些地方政府担心发证影响征地,仍然没有将应该发给村民小组农民集体的土地所有权证书发给村民小组,而是发给了村。因此,必须结合这次农村土地制度改革工作和不动产统一登记工作,尽快解决这个问题。
  另外,过去在乡村行政区划调整、移民建镇和城乡建设用地增减挂钩等工作中,许多地方对乡村组进行了合并,给集体土地所有权主体的确认造成了很大困难,因为原来的几个农民集体合并成了一个农民集体。如果将土地所有权确定给合并后的农民集体,由于原有的各个农民集体之间占有土地的数量和质量不同,原有的各个农民集体肯定不会同意,从而导致新的土地纠纷;如果确定给原来的农民集体,原有的乡村组已不复存在。笔者建议,对于这种情况,应该按照“政企分开,政社分开”的原则,以原有的各个农民集体为单位,组建新的集体经济组织,并确认其为集体土地所有权主体。新组建的农民集体经济组织负责集体所有土地的经营管理,合并后的乡村组负责社会事务管理。
  (二)明确集体土地所有权主体代表
  取消人民公社制度的本意是实现政社分离、政经分离。但是,取消人民公社制度后,虽然将原人民公社、生产大队、生产小队的行政管理和社会管理职能分别剥离到了乡(镇)政府、村委会和村民小组,但是绝大部分地区没有建立相应组织来代表行使土地所有权。其结果是,乡(镇)农民集体土地的所有权由乡(镇)政府行使,村集体土地的所有权由村委会行使,村民小组农民集体土地的所有权要么由村委会越权行使,要么无人代表行使。乡镇政府是政府组织,村委会和村民小组是村民自治组织,让它们来分别行使集体土地所有权,显然有悖于法理,也为行政权代替甚至侵犯集体土地所有权变相提供了便利。近些年来,虽然有的地方按照“政社分开、政经分开”的要求,建立了农工商公司、经济合作社等组织,以代表行使土地所有权,但这些组织的实际负责人仍是乡(镇)政府领导和村委会干部,并未做到政社分离、政经分离。因此,有效解决集体土地所有权代表问题,必须真正实行政社分离、政经分离。对于村、组集体土地,必须由农民集体成员选举产生的代表来行使所有权,而不能由作为行政主体的村委会或村干部行使;对于乡(镇)集体土地,在适当的条件下,可以考虑国有化。近几年,广东南海正在按照“政企分开、政经分开”的原则,推动农村集体经济组织的再造,将农村社区的党务、村务和经济事务严格区分,以防止行政权代替甚至侵犯集体土地所有权。
  (三)明确界定农民集体成员的资格
  要明确集体土地所有权主体,确定集体土地所有权主体代表,其前提是必须明确农民集体成员资格。要合理确定农民集体成员资格,必须着重解决两方面问题:一是农民集体成员身份与村民身份混同的问题。农民集体成员是经济组织的成员,而村民是公民身份,是其所在社区组织的成员,两者完全是两个不同意义上的概念,不能混同。在人民公社时期,由于人口的非流动性,农民集体成员实际上就是村民。但是,随着改革开放和社会主义市场经济的发展,农村人口的身份已经发生了很大变化。在经济发达地区和城乡接合部,在一村之内,可能同时存在集体成员、村民和城市居民三种身份。集体成员一定是村民,但村民不一定是集体成员,城市居民肯定不是集体成员。因此,《土地管理法》和《农村土地承包法》中关于集体土地所有权的行使需要村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意的规定,显然是混同了“村民”和“集体成员”两种身份。应该规定为,集体土地所有权的行使由农民集体会议2/3以上成员或者2/3以上集体成员代表同意。退一步说,村民会议只能决定村农民集体土地所有权,而不能决定乡镇和村民小组农民集体的土地所有权。二是身份变化所引起的农民集体成员资格取得和丧失问题。新出生人口、超生人口、嫁入妇女、入赘婿、收养子女、移民等是否取得农民集体成员资格,死亡人员、外嫁女、大学生、入伍人员、进城就业人员等是否丧失集体成员资格等问题,在实践中长期未得到解决。据有关媒体报道,在包头郊区的某个村,农民集体成员被整整分成了6个等级,每个等级享有不同的土地权益。在部分经济发达地区,为了不丧失成员资格,甚至出现了姑娘不外嫁的现象。因此,必须尽快对农民集体成员资格的取得与丧失做出合理规定。否则,集体土地所有权就无法正确行使。
  (四)明确界定集体成员的权利内容和行使方式
  尽管明确了农民集体土地所有权主体,确定了所有权代表,规定了集体成员资格的取得与丧失,但是,如果不明确界定集体成员的权利,还是无法达到维护广大农民群众土地权利的目的。因此,应当在立法上对集体成员的权利内容和行使方式进行明确界定。一是保证农民集体成员在土地发包、宅基地分配、机动地调整、“四荒地”拍卖、集体建设用地的批准及流转、收益分配等事项上享有充分的决策权;二是明确规定农民集体成员行使权利的程序和方式,逐步完善重大事项的表决形式、会议记录、代表签字和文件归档等程序和制度;三是规定成员权受到侵害时的救济制度。实践中,一旦发生侵权或争议事件,作为弱势群体的农民集体成员,很难得到有效救济。
  (五)赋予集体土地所有权完整的权能
  从法理上讲,所有权应当包括占有、使用、收益和处分的权能。但是,现在的集体土地所有权缺乏处分和收益权能,不能称之为真正意义上的所有权。最为典型的是集体土地须征收为国有后才能进入市场。这也成为产生“小产权房”和违法用地的主要原因之一。因此,在这次农村土地制度改革工作中,应当赋予集体土地所有权完整的权能,赋予收益和处分的权利。最主要的是缩小征地范围,除因公共利益的需要进行征收外,农民集体的土地只要符合规划,可以自行决定是直接用于建设,还是通过出让、入股、合资等形式进行开发建设。如果集体土地所有权权能不完整,维护和实现农民的土地权益还是一句空话。
  二、在坚持集体土地所有制的前提下,按照“两权分离”的原则,赋予集体
  成员长期而有保障的土地使用权
  只有赋予集体成员长期、稳定而有保障的集体土地使用权,才能更好地落实广大农民的土地权益,才能充分调动其增加投入、保护耕地的积极性、主动性和创造性。
  (一)进一步梳理和规范集体土地使用权的种类
  当前,集体土地使用权设置混乱、权利类型过多,主要包括:宅基地使用权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、林地使用权、滩涂使用权、四荒地使用权、草原使用权、养殖水面使用权、自留山自留地使用权。这些权利相互重叠、相互交叉,极容易引起纠纷。因此,应对集体土地使用权进行统一梳理和规范,建议按照物权法的基本原则,将这些权利归为三类:一是集体农用地使用权,将土地承包经营权、林地使用权、滩涂使用权、四荒地使用权、草原使用权、养殖水面使用权、自留山、自留地使用权等归入集体农用地使用权;二是集体建设用地使用权,包括通过有偿方式设定的建设用地使用权、通过无偿方式设定的公益事业和公共设施建设用地使用权;三是宅基地使用权。
  (二)合理规定集体土地使用权的期限
  按照现行法律法规,承包经营权的期限因用途不同而期限不同,耕地为30年,草地为30年至50年,林地为30年至70年;自留山自留地使用权、集体建设用地使用权、宅基地使用权没有具体期限的规定。因此,需要在法律层次上对集体土地使用权的期限进行明确,以保证权利的稳定性。一是按照党中央有关“土地承包关系永久不变”的原则,适当延长农用地使用权期限,明确固定的续期制度,确保农用地使用权长期化;二是参照国有建设用地使用权期限制度,对集体建设用地使用权的期限做出相应规定,确保土地法律关系的稳定;三是明确宅基地无期限使用的同时,参照划拨国有建设用地使用权的规定,在其流转后按集体建设用地使用权规定设定期限。
  (三)合理规定集体土地使用权内容
  目前,承包经营权除通过招标、拍卖等方式设定外不能抵押;集体建设用地使用权,除乡镇企业因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的外,不能进行流转;宅基地使用权也不得转让和抵押。集体土地使用权权利内容的不完善,使农民无法通过其拥有的土地来获取进城和扩大再生产的资本,一定程度上影响了农村经济发展和城市化进程。因此,希望在这次农村土地制度改革中,在坚持集体土地所有制的前提下,赋予农民充分、稳定且有保障的集体土地使用权,在符合规划和用途管制的前提下,允许其依法转让、出租和抵押。
  三、在明确集体土地所有权和使用权的基础上,规范集体土地流转
  赋予农民长期、充分、稳定的集体土地使用权,实际上已经允许集体土地入市流转。为规范集体土地流转,保障交易安全,切实保护耕地,应采取以下措施:
  (一)严格规划管理,强化用途管制
  规范集体土地流转的关键是严格规划管理,强化用途管制。最为重要的是,集体土地只能在规划确定的用途范围内流转,防止借流转之名将农用地转为建设用地。
  (二)规范流转程序,保证交易安全
  参照国有土地使用制度改革模式,规范集体建设用地流转的程序。逐步建立农民集体内部民主决策、规划核准、登记备案等制度,积极引导集体土地使用权有序流转,防止出现纠纷。
  (三)完善集体土地流转收益分配
  在集体土地流转收益分配中,应当正确处理地方政府、农民集体和农民集体所有之间的收益分配关系。政府的收益,应通过完善和统一有关土地税收来保障,不再采取征收后再出让收取土地出让金的形式;农民集体和农民的收益分配,应由集体成员共同决定。乡(镇)政府、村(居)委会不得参与集体土地流转收益分配。
  四、各级地方政府和基层组织要强化 “权利”意识,不得以行政权力代替甚至侵犯集体土地权利
  在计划经济时期,由于实行单一的公有制,政府成为实质上的单一的经营主体,导致行政权力与财产权利合二为一。行政权力就是财产权利,财产权利也是行政权力,二者都高度集中在政府的手里。由于土地是生产的三大要素之一,又是政府最重要的资产,所以土地的所有权与行政权力也都集中在政府的手中,尽管名义上农村的土地属于社队集体所有。这是由当时的经济体制所决定,在当时的历史条件下别无选择。但是,随着计划经济逐步向有计划的商品经济特别是社会主义市场经济转变,国有企业逐渐成为具有独立民事行为的法人主体,乡镇企业、私人企业这些天生具备独立民事行为的法人主体也如雨后春笋,他们逐渐拥有了具有财产性质的国有土地使用权或集体土地使用权,广大农户也逐渐拥有了越来越具备财产性质的土地承包经营权和宅基地使用权。因此,此时的集体土地所有权、使用权和国有土地使用权已经成为财产权,逐渐从行政权力中分离出来,主体平等、等价交换的土地市场也逐步建立。遗憾的是,由于改革开放以来,我国的经济发展主要采取政府主导的方式,导致许多基层政府和基层组织仍然习惯于计划经济的管理方式,没有适应经济社会发展而形成财产权的意识,仍然把财产权作为行政管理权的附属品,将二者合二为一,集中在自己的手中。表现在土地方面,就是行政管理权常常代替甚至侵犯集体土地所有权。在征地工作中,许多地方政府不分公益还是非公益,说征收就征收,说征收多少就征收多少,说补偿多少就补偿多少。只要做通村长工作,能够拿到土地就行。至于补偿是否真正到达农户手里,却鲜有问津。虽然近年来,有关法律规定越来越严,上述问题在逐步减少,但部分基层政府和基层干部的财产权意识仍然十分淡漠,缺乏对集体土地所有权应有的尊重。如果这个问题不能得到有效解决,民事权利不但无法发挥监督和制约行政权力的作用,而且仍将无法免于被行政权力侵犯,从而也就无法有效实现土地公有制,无法守住耕地红线,更无法维护广大农民的财产权益。
  五、高度重视集体土地权利的保护
  (一)出台《土地权利法》,明确集体土地权利的法律地位
  依法明确集体土地所有权和使用权,是有效保护集体土地权利的第一步。针对《物权法》等法律法规中有关土地权利规定过于抽象化和模糊化的问题,建议出台《土地权利法》,对物权法的有关规定进一步予以补充和明确,从法律上明确规定包括集体土地所有权、使用权在内的土地权利的类型、名称、主体与客体、内容与限制、取得与丧失等内容,赋予各项土地权利合法的地位。
  (二)出台《不动产登记法》,规范集体土地的交易秩序
  依法确认土地权利,是有效保护集体土地权利的第二步。因此,在法律明确土地权利的同时,在刚刚出台的《土地登记暂行条例》的基础上,尽快出台《不动产登记法》,对包括集体土地所有权和使用权在内的土地权利,进行依法统一登记,从法律上确认各类土地权利,将各项土地权利全面、及时、准确地载入不动产登记簿,让《土地权利法》中规定的土地权利成为现实的土地权利。
  (三)出台《土地权利救济法》,加强集体土地权利法律保护
  依法对土地权利纠纷和侵害进行调处和救济,是保护集体土地权利的第三步。一种土地权利,在《土地权利法》中规定得多么完美,在不动产登记簿上记载得多么全面、准确,但如果在发生纠纷和受到侵害时得不到公平保护,这种土地权利仍然不是真正的土地权利。因此,建议尽快出台《土地权利救济法》,规定权利救济的程序和途径,从法律上防止土地权利人的合法权益受到侵害。
  综上所述,农村土地制度改革的出发点和落脚点还是维护好、落实好、发展好广大农民群众的根本利益。离开这一点,维护土地公有制就失去了正确的方向,坚持耕地保护的红线也将成为一句空话,农村土地制度改革就会背离初衷。而要维护好、落实好、发展好广大农民群众的根本利益,就必须加强集体土地权利建设,依法明确和保护好农民的土地权利。
  [作者简介] 佟绍伟,国土资源部不动产登记中心副主任。
  来源:《行政管理改革》

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