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邱国良:社会治理多元与权威 农村社区转型与居民信任
作者:    发布时间:2015/01/12    来源:中国共产党新闻网
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  [作者简介]邱国良,江西贵溪人,江西农业大学副教授,硕士生导师,主要研究方向为农村基层政治和社会治理.
  一、从宗族到政治:权威嬗变与
  农民的信任纽带长期以来,我国广大农村社会深受宗族因素影响,形成了根深蒂固的宗族观念。自西周至清末,宗法制度总体上经历了“贵族性宗族——士族性宗族——平民性宗族”的演变过程。宗族不仅具有社会整合功能,还兼具较强的政治功能。源于西周的宗法制度,旨在通过宗统与君统的高度合一,构建完整的治理网络,共同维护君主政治权威对乡村社会的控制。随着宗族平民化趋势的加强,宗族的政治功能不仅没有弱化,相反它通过各种民间仪式和标志,逐渐渗入民众的日常生活,对广大民众产生了深远影响,使之形成根深蒂固的宗族观念。及至清末年间,为进一步加强对农村社会的控制,以便攫取乡村社会资源,官府试图突破“国家”与“宗族”的传统治理边界,积极推动国家政权力量的“内卷化”。与此同时,不少宗族头人开始强化自身与国家政权之间的联系,甘做国家在乡村社会的“代理人”,而仍有一些农村精英领袖坚守“保护型”经纪人角色,结果虽然后者赢得了声望,但其在政治中的作用却在下降。“随着国家权力的深入,战乱以及经纪状况恶化等因素联合作用下,有声望的乡村精英不是逃离村庄,便是由富变穷,那种名富其实的保护人在逐渐减少。到了20世纪30年代,富有而有声望的人在经济中的作用日渐减弱,其在政治中的作用更是如此。”[1]乡村宗族精英的转变过程也恰恰是国家政权“内卷化”的过程,其结果必然是传统宗族权威的弱化。
  即便如此,由于受历史惯性及其他因素的影响,宗族因素在农村社会仍然表现出强大的生命力。这种状况一直持续到1949年新政权确立和巩固之后,农村社区权威发生了重大转变,即由传统宗族权威转向国家政治权威,社区信任纽带也随之发生了相应变化。在传统宗族社会,人们以血缘为基础形成了社区共同体,并通过一定的宗族自治形式享受生活之目的。在特定的宗族共同体内,社区同质性非常强,人们有着共同的血脉、文化背景以及相似的生活经历,其日常交往遵循该共同体的行为规范。而这种行为规范则无疑受宗族因素影响和支配,甚至可以说,宗族因素在整个共同体中是最为核心的因素,构成了社区居民关系的基本纽带。事实上,社区居民之间相互信任与否,很大程度上取决于其内心中对宗族权威是否遵从或者对于宗族规范是否信任。一旦宗族权威丧失,社区居民对宗族性规范将不再无条件遵从,人们之间的信任纽带则开始瓦解。不过,中共政权在大陆确立以后,其农村社区共同体的基本规范得以重塑,其信任纽带也随之由宗族因素转变为政治权威,人们相信并愿意遵从政治权威和规范。在不少农村社区,居民之间若发生冲突,人们更倾向于通过生产大队或生产队的干部(代表农村政治权威)而非宗族头人(代表传统宗族权威)获得调解。这表明,农村社区权威的嬗变虽然对社区居民的信任结构产生根本性的影响,却并未破坏社区居民之间的基本信任,而只是重塑了社区居民的关系结构和信任纽带。这对维护农村社区秩序的基本稳定起了至关重要的作用。
  二、权威与多元:社区秩序建构的两难困境?
  1980年代初,国家正式废除人民公社体制,取而代之以乡镇基层政权组织,实行村民自治。乡镇基层政权被纳入国家政权体系,而村民委员会则属于群众性自治组织,两者在法律上不再是行政隶属关系,而是“指导—协助”的关系。与相对简明的政策法规相比,实践中的乡村关系则要复杂许多。有学者根据村级组织的自主程度以及协助乡镇政府完成任务的情况,把乡村关系的现状分为三种类型。其一是健康型的乡村关系,即村级组织保持较高的独立性,同时能很好地协助乡镇政府完成国家任务,乡镇政府能对村民委员会提供适当的支持、指导和帮助;其二是行政化的乡村关系,即乡镇政府对村级组织以“命令”代替“指导”,后者在村级事务中缺乏应有的自主性,主要完成乡镇布置的任务;其三是放任型的乡村关系,即村级组织在村级事务中保持着过高的自主性,或者乡镇政府的指导和帮助不到位,或者村民委员会拒绝接受乡镇政府的指导,同时村民委员会也不能很好地协助乡镇政府完成国家任务。[2]第一种健康型的乡村关系显然符合政策设计者的初衷,也顺应了改革开放后农村社区多元化的趋势。然而,由于受惯性思维等因素的影响,行政化的乡村关系在税费改革前更为普遍,甚至出现了“恶人治村”等放任型的乡村关系,这些均属于非正常的乡村关系。
  就行政化的乡村关系而言,村级组织的功能很大程度上类似于人民公社体制下的生产大队。然而,村级组织毕竟是法律意义上的“农民自己的组织”,因而乡镇政权在贯彻落实国家涉农政策时离不开村政精英的配合与支持。这无疑使得村政精英在与乡镇政权“博弈”中能够获得更多“筹码”。另一方面,由于村政精英的“合法性”实际上来自于“上面”而非“下面”,村政精英也迫切需要与乡镇组织建立密切关系,以便稳固自己在村庄权力结构的地位。乡村两级组织的这种关系实质是一种“利益共享”关系,与人民公社体制下的“三级所有,队为基础”的“一体化”模式有着根本不同。这是因为,公社体制下的“一体化”模式能够有效地整合国家和民众两个方面的因素,以便顺利推行国家政策;而“乡政村治”模式下的乡村“利益共享”关系则可能在“国家”与“民众”之间形成“结构阻力”,不仅不利于国家政策的有效推行,还将持续弱化公社体制下确立的政治权威。当然,为了重新树立农村社区政治权威,国家着手推动村民直选和差额选举制度。只是由于乡村精英已然形成了强大的“利益联盟”,极力维护原有村庄权力结构,从而阻滞了村政精英的正常循环。不仅挫伤了选民的政治参与热情,导致村政精英乃至村民直选制度本身的信任危机不断加深,并最终阻碍了农村社区政治权威的重新确立。
  另一方面,改革开放后的农村社区发生了显著变化,即由原先单一、封闭的农村社区发展成为多元而开放的农村社区,社区治理所面临的挑战更加严峻。在学界,围绕农民社会分层标准的观点不一,如邹农俭等主张以职业作为划分农村社会阶层的主要标准,认为“职业差别决定着人们的社会差别,社会成员的身份标准主要还是职业的基本规定性,阶层之间的地位不平等在局部领域已经显示,但还没有成为主基调”。[3]有学者则对此提出质疑,“以职业作为农民的分层标准的做法,没有充分认识到农民劳动的兼业性、非农劳动的流动性和家庭内部分工的社会外化性,应将经济、政治权力、声望、专业技术、族姓五个方面作为农村社会的分层标准”。[4]党国英从公共资源掌控角度出发,认为农村社会形成了“权势阶层”和“弱势阶层”。[5]毛丹、任强的观点则进一步肯定了“社会资源”标准的适用性和包容性,其依据这一标准,将农民划分为精英阶层、代理人阶层、普通农民和弱势群体等四个阶层。[6]尽管上述关于农民社会分层的标准各异,但就农村社会出现阶层分化的趋势却基本认同。
  不仅如此,随着城镇化的不断推进,一些临近城镇的农村社区或城中村社区的居民成分也愈加复杂,呈现多元化趋势。其与传统农村社区的不同之处在于,一是具有不同利益诉求、观念及生活方式的人们聚居在同一社区内,社区异质性显著增强;二是社会流动频繁,社区的半熟人社会的特征更加突出;三是社区居民的传统宗族观念加速淡化,但同时,人们对现代社区的归属与认同感却并未随之增强。显然,在愈加多元化的社区,不仅传统的宗族权威难以恢复,就是国家试图恢复的政治权威也缺乏足够的再生空间。相应地,原先凭借“一元化”权威维系的传统社区秩序也面临瓦解直至崩溃,人们开始漠视甚至公然挑战传统规则。而对于大多数社区居民而言,社区内充满着更多的变数,人们无法像在传统社区那样对其他居民的行为形成合理预期,社区居民之间的隔阂逐渐变得强烈起来。
  社区多元化既是政策使然,也符合社会发展的必然趋势。改革开放之初,由于内地农村剩余劳动力向沿海发达地区聚集,内地农村社区及沿海地区的社区均发生结构性变化,社区居民在习惯、观念以及行为方式等许多方面冲突明显增多;在新型城镇化背景下,由于城市的快速拓展,不少城市郊区的农民开始被动地卷入了城市社区,形成了各种各样的“混居社区”,社区的“多元化”和“异质性”更加凸显。这种状况对地方尤其是基层政府管理构成了严峻挑战,传统宗族权威或政治权威已经很难适应这种社区发展趋势。尽管如此,这并不意味着我们应该阻断或是扭转社区多元化的趋势。相反,社区多元化是传统社区向现代社区转型的一个重要标志,符合中国社会发展的必然趋势。它迫切要求人们积极转变观念和创新管理模式,不断适应社区多元化趋势。但事实上,由于社会转型过快或其他因素,不少农民并未有足够的思想准备,往往“人是城镇人,心是农村心”。他们在主动或被动地卷入城市浪潮、接触各种新鲜事物的同时,其农民的思维和行为方式却未能从根本上得以转变。同时,一些传统市民也仍在抱守“城市中心”或“区域中心”的优越感,拒斥农民融入城镇的努力和愿望。这必然形成这样一种困境:一方面社区呈现多元化趋势,有助于推动传统社会向现代社会转型;但另一方面,由于新的权威秩序无法及时构建,社区居民之间缺乏核心的、共同的纽带,社区多元化因素可能成为社区秩序的不稳定因素,甚至它将导致社区走向“碎片化”,不利于社会结构的转型。
  三、“碎片化”的社区:危害与弥合
  社区的“碎片化”的危害是显而易见的。首先,社区公共规则遭到破坏,社区居民的日常交往缺乏一致的行为准则,其交往过程充满着不确定性,社区居民的信任水平持续下降。在农村社会,传统社区秩序主要依靠宗族得以维系,中共政权在大陆确立后则主要靠政治权威来支撑。改革开放后,“政治挂帅”的权威秩序逐步瓦解,却没有为传统宗族秩序的重构预留空间。相反,社会转型的加快使得原有社区行为规则越来越难以适应社区多元化的趋势,人们对他人的行为普遍缺乏明确的预期,社区居民的相互交往风险陡然上升,交往成本也随之增加,信任危机逐步加深。其次,传统的宗族组织或政治组织权威弱化,新的社区组织尚未建立和健全,社区内缺乏合适的组织平台,公共责任意识淡薄。当前,农村基层党组织涣散,战斗力和凝聚力不强,同时,农村基层群众性组织——村(居)民委员会的行政化倾向较为严重,其他村社组织也缺乏相应的感召力,因而农村社会基本处于“碎片化”的非组织化状态。不少社区居民缺乏公共责任意识,他们普遍关心自身经济利益,而对于公共事务则表现得漠然。第三,基层政府和社区工作人员需直面“原子化”的社区居民,社区治理成本陡然增加。在农村集体化时期,由于广大农民“嵌入”村社组织中,国家各项涉农政策均可通过村社组织得到迅速而有效地贯彻落实。然而,随着村社组织的“虚化”或“异化”,其组织动员能力大为弱化,已难以推动社区的组织化治理。面对“原子化”状态的社区居民,社区工作人员需要付出更多的时间和精力,社区治理绩效普遍低下,治理成本也随之增加。
  那么,应如何弥合“碎片化”的社区,进而恢复或重建社区秩序、促进社区的信任与融合?众所周知,当前农村社区秩序失范的根本原因并非村社组织的缺乏,而是该组织的“虚化”或“异化”,一个“虚化”或“异化”的组织,本身难以赢得社区居民的信任,农村社区组织的权威也自然无从确立。由于村社组织大都具有体制性特征,因而社区居民对村社组织的信任一般可纳入政治信任范畴,而居民之间的信任则属于一种特殊的社会信任。在学界,有关政治信任和社会信任之间关联性的讨论有两种针锋相对的观点,其中一种观点是以纽顿(Newton, K.)为代表,它否认了社会信任和政治信任的关联性,认为社会信任和政治信任虽有重叠之处,但它们毕竟是两个根本不同的事物;[7]另一种观点则坚持,两者虽分属不同范畴,但它们之间的关联性却不容忽视。如莱恩认为,政治信任是一个人对他人信任的函数,“如果一个人在一般情况下不能信任他人,他当然不能信任由于权力的诱惑而担任公职的那些人”[8]阿尔蒙德和维巴也认为,那些对别人有较高程度信任者往往表现出政治方面的信任。[9]为了进一步证实两者之间的关联性,笔者曾就此做过一项调查,结果表明,社会信任状况对政治信任程度有着显著影响,即社会信任程较高的个体,其政治信任度也普遍较高。[10]
  反之,个体对政府组织和制度的信任是否也会影响其社会信任呢?众所周知,中国社会的陌生人之间之所以难以产生普遍信任,固然有社会文化的根本因素,但也有规则体系是否健全的原因。当前,我国正处于社会治理转型过程中,原有规则体系遭到破坏,新的规则体系尚未建构,社会不确定性因素增大,对陌生人信任的风险过高。尤其是社会上频频出现的“杀熟”现象,更是将这种信任风险带入到熟人关系网络中。因此,规则或制度体系的建构对于降低人们交往风险、增强人们的社会信任感具有重要作用,而政府在规则或制度体系的建构过程中是能够有所作为的。综合上述分析,提升社区居民之间的信任水平,重塑居民对社区组织的信任,应当发挥政府或社区组织在规则或制度建构中的作用。
  一般而言,重塑农村社区组织信任可以有两个途径,一是矫正现有村社组织,剔除其“异化”因素,使之变为社区居民的“自我”组织;二是大力发展社区自治性组织,增强社区自治组织的对话能力,并使之与既有村社组织对接。无论走哪一路径,均对社区居民的自组织性和协商能力提出了更高要求。其实,在公众权利意识普遍增强的时下,社区自治组织的行为规范和模式必定不能沿袭传统宗族或政治组织,它应体现社区多元力量的博弈。具而言之,它应通过自治组织这一平台,由社区居民或其代表充分协商、聚合民意,形成一定的“公共意志”,取代传统的政治权威,填补由于社区政治权威弱化而形成的权威“真空”。显然,矫正后或重建的社区自治组织与传统宗族组织及村社组织显然不同,前者主张平等、协商,顺应了社区的多元化趋势,后者则过于强调对组织权威的服从,而忽略了组织成员的个体性。事实上,在日益多元化的时代,民主选举制度下形成的组织权威很难代表不同利益主体的意志,选举结果意味着对少数人权利的漠视。同时,更多的“被代表”现象也使得民主选举制度饱受诟病。因而,由组织内成员平等协商、形成公共意志,一方面避免了民主选举的不足,同时也顺应了社区多元化的趋势,有助于加强社区居民之间的日常沟通和信任。
  社区居民的平等协商不仅在实践中很有必要,也有着坚实的理论基础。若对西方民主理论稍作梳理,则不难发现,自20世纪70年代起,西方社会长期占据主导地位、积极倡导“选举民主”的精英民主理论即遭到质疑。卡罗尔·帕特曼曾就精英民主理论进行了深刻的反思,并进而提出“参与民主”理论。他认为,精英民主理论过于受制于经验主义的分析而失去将理论用于指导政治生活的价值。[11]此后,罗尔斯、吉登斯及哈贝马斯等人则大力推动有关“协商民主”的讨论,并注重揉合自由与民主之间的对立,即一方面避免“精英民主”的不足,同时力图防止“直接民主”可能引发的暴政。这表明,在愈加多元化的社会,“协商民主”模式具有广阔的市场前景。同时,通过前述讨论也可发现,伴随着社会转型所带来的农村阶层分化,农村社区愈来愈多元化,尤其是受城镇化影响较大的城郊地带的社区更是如此。因而从理论上讲,“协商治理”模式无疑是符合中国农村社区治理的实际需要的。事实上,有研究者曾就此做过相关试验。如何包钢、王春光等人就曾以浙江温岭扁屿村的民主恳谈会为例,分析了“协商治理”模式的试验过程,并对其适应性提出具体建议。[12]
  当然,推动社区协商自治,将至少遭遇两个方面的现实挑战。一方面,在农村社区长期推行“威权治理”模式,由此带来的思维和行为定式将可能对社区协商自治构成干扰。长期以来,宗族或政治威权是主导乡村秩序的重要因素,即使在民主选举时期,政治威权依然对乡村社会具有深远影响。不难想象,这种政治威权的惯性使得体制性因素似乎有足够力量阻止或支持“协商治理”模式的顺利推进,甚至可以说,能否获得体制性力量的支持是该治理模式在乡村社会实施的基本条件。可见,“协商治理”模式能否成功,很大程度上取决于其能否成功地排除体制性力量的干扰。
  另一方面,各类社区组织的缺乏以及社区居民公共责任意识淡薄,也构成了社区协商自治的重大挑战。“协商治理”模式之所以在西方社会备受推崇,一个重要因素就是西方社会组织发达、公众自组织能力较强。在那里,人们可以通过平等地参与各类社会组织,并通过组织内部以及组织之间的合作,实现对社会的有效治理。而长期在“威权治理”下的中国农民,则普遍缺乏平等、合作的公民意识。这种公民意识的培育并非可通过单纯的教育过程就能获得,而必须经受长时期公共生活的历练才能养成。否则,社区协商自治只能是良好的愿望,甚至于可能招来现实主义思潮的批判,认为这种治理模式“歧视那些历史上的弱势群体”。[13]上述分析表明,政府在推动社区协商自治的过程中应做到两点,一是其要严于自律,尽可能为社区协商输送更多正能量,避免体制性因素对社区协商形成干扰;二是要服务和规范各类各类社会组织,促进后者健康发展。
  四、讨论与结语
  我国正处于社会转型的关键时期,传统的社会治理模式已难以适应社会发展形势,传统宗族或政治的强制性权威无法持续,而以“平等协商”为特征的自治性权威却有着广阔的生长空间。这不仅是由于“平等协商”符合现代民主政治的必然趋势,更是因为它具有调解“多元”与“权威”之间现实矛盾的功用,即它既维护了社区治理的权威性,又兼顾了社区多元化的发展趋势。
  推动新型城镇化、破解我国城乡二元结构之难题,其根本在于促进城乡社区的信任与融合。伴随现代化进程,一些传统农村社区纷纷衰落甚或终结,社区人口结构表现出了多样性和差异化,社区居民的职业背景、社会经历、经济和社会地位形成了新的分化、组合。尤其是在流动人口庞杂的城郊地带或发达地区农村社区,这种多样性和差异化均表现得更为显著。因此,在推动新型城镇化的背景下,增强社区信任、促进社区融合将可能遭遇复杂形势和严峻挑战,它迫切要求社区组织快速、健康发展,为居民日常沟通搭建良好的组织平台。这种日常性沟通,不仅可以培育个体的公共责任意识,推动传统小农向现代公民转变,同时它还有助于促进社区信任和融合。
  积极培育和规范社区组织,亟需剔除社区组织中可能存在的“异化”因素。当前,各地村社组织普遍存在“行政化”倾向,社区居民对之认同及归属感较弱。这就决定,仅凭原有村社组织的确难以为社区居民打造沟通性平台,这势必很大程度上削弱居民之间的联系。不仅如此,“异化”的村社组织也难以获得社区居民的信任,并最终影响社区居民之间的信任,使后者变得更为复杂而多变。一旦社区组织获得健康、稳定发展,则不仅能够增强居民对社区组织的认同和归属感,也有助于推动居民之间的日常沟通和信任。而在社区组织发展过程中,政府尤其是基层政府,需要充分发挥引导而非介入、服务而非替代的作用。
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