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国内外科技计划支持方式创新:从“分配”走向“协调”
作者:    发布时间:2013/07/12    来源:中国社会科学网
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  近来世界范围内科技资源配置与管理所呈现出的若干新特点之中,政府科技计划支持方式的日益多元化尤为突出。这一趋势深刻地反映了政府科技计划的职能正在从“资源分配”向“创新协调”转变。
  一、科技计划支持方式创新的根本动因
  科技计划由政府组织实施,计划的支持方式是“形式”,为科技活动这一“内容”服务。我们发现,政府职能转化、科技活动新特点以及创新活动的资源累积和范畴延展是支持方式加速创新的根本动因。
  (一)政府公共职能深化改革推动着公共科技产品供给方式创新
  二十世纪七八十年代以来,一些发达国家开展了以“市场化”为导向的政府职能改革。引导这场变革的思想和理念,并非是简单的“去政府化”,而是在坚持强调“政府的主要职能是纠正市场失灵”的同时,主张政府在具体方式的选择上应从“划桨”转向“掌舵”[1]。循此观念,政府减少直接提供公共产品,转而注重调动社会力量,更多采用BOT、公共服务合同外包、招标采购、发展新中间组织(NGO/NPO)、合约出租、特许经营、政府参股以及“公法私法化”等方式[2]①。这种新的公共服务供给机制能够调动市场主体、公众、社会组织等力量,以追求效率的提高和灵活性的增加,更好地满足数量庞大且多样化的需求。这种新的“混合机制”被概括为“公私合作模式”或“政府市场合作模式”(PPP)。这一理念较快地渗透到了政府科技行政领域,在美国、欧盟等发达经济体中得到大量应用,不仅是产业技术、社会公益、民生科技产品的供给,甚至是部分基础研究的组织模式都发生了深刻变化[3]。
  (二)科技活动本身的复杂性、开放性不断上升,需要科技计划增强协调效能
  多轮世界科技革命的累积效应使得新时代的科技创新离不开大范围、多层次、多学科的紧密合作与协调。以较纯粹的科学研究——基因组排序为例,其突破传统生物学的范畴,对组合数学、机器人技术、工程技术和自动化技术等都有相当高的要求。技术创新活动在跨越学科领域的同时,往往还要跨越不同类别的创新主体边界,形成并依赖有形或无形的创新网络、技术联盟以及产学研合作组织等。欧盟实施的伽利略计划,除了在技术上要实现空间系统(信号、卫星技术、通信技术)、地面接受系统(地面站、上下行注入技术)、接收系统(芯片、接收机)与应用系统(电子地图、城市综合信息系统、定时技术、监控系统等)等整合,还必须协调各类企业、研究机构、系统供应商和运营商之间的技术步调。市场机制在科技领域内的失灵,不仅表现在单个技术项目的风险大、资金紧缺,而且表现在各个主体之间的合作存在“裂痕”或“失协”,难以弥合和协调。国家间、地区间展开的创新竞争,已集中体现为谁能在更短的时间内使基础研究实现产业化应用,而这又首先取决于知识产生、流动和扩散的衔接情况。传统的科技计划支持方式,多以支持企业、科研院所和高校等“个体”承担科技项目为落脚点。因此,创新政府支持方式,提高多主体联合供给公共科技产品的效率,成为开展跨领域、跨界别的科技活动的内在需要。
  (三)创新资源的存量累积和范畴延展,要求科技计划提高杠杆率,全方位支持“科技变为创新”
  创新活动一方面形成了无形化的知识;另一方面也积累了人力资本和物化的设备条件。各类科研机构、高等院校不但拥有高素质研究人才,在科研任务执行过程中也积累了科研设备仪器、数据信息和试验场所等;不少大中型企业拥有大量经验丰富的技术工程人员、价值较高的工程化设备和丰富的市场资源。科技计划既不必要也不可能撇开存量资源从“零”开始,只有采用更加精巧的支持方式,才能更多更好地“撬动”创新资源。此外,科学技术只是创新活动中的“一个”关键要素,宏观经济环境、产业发展、人力资本、管理知识、市场与贸易条件、金融资源、教育培训等都对潜在技术能否转化为生产力起到非常关键的作用。经济学较严格地区分了作为科研范畴的“科技活动”和作为经济范畴的“创新活动”,并认为科技不一定必然带来创新。因此,科技计划不仅要增加技术要素的供给,还要在某种程度上弥补与之配套的活动成本,如商业化资金、信息、人才、管理等;不仅要有效协调研究机构与技术创新发动企业有效互动,还要加强创新政策与宏观经济政策、产业政策、金融政策、市场贸易政策之间的相互联动。
  随着我国从计划经济走向市场经济,从封闭经济体转变为开放经济体,从现代技术浪潮的落伍者成为提出自主创新的赶超者,上述三方面力量也逐渐成为我国科技计划运行的基本前提,并已在悄然推动着支持方式的创新。
  二、国内外科技计划支持方式创新类型与内涵
  国内外政府科技计划支持方式创新的具体实践形态千变万化,依主要特征可归为三大基本类别,每一种基本类别中又分为若干小类型。所有类型如同组成了一个“工具箱”,选择、组合和集成各项工具的方式则根据任务的特点和需求进行。
  (一)科技计划的无偿资助方式创新
  无偿资助方式是科技计划最为传统的支持方式,近年来这一方式创新的主要特点是保持支持资金的无偿性质不变,重在调整组织实施过程,如申报程序、资金拨付时点和支持对象等的改变,将计划资金聚焦到“市场失灵”程度更高的环节上。这类创新的主要方式以及国内外进展的例证总结如表1所示。
  

  无偿资助方式创新由于不涉及资金开支范围的扩大,具有操作难度小,稳定性较强等特点,特别适用于对基础、应用研究等领域的研发活动资助。但也要看到,此类方式多属微调和渐进创新,局限性较为突出。如果要实现更高的资源动员杠杆率,则需要下文介绍到的两类跨度更大的创新。
  (二)科技计划的金融支持方式创新
  在研发阶段,技术创新融资的市场失灵严重程度最高,但因缺口一般不大,公共财政可以无偿方式给予大比例补贴,对这一做法争议也较小。技术成果进入商业化和产业化阶段,所需资金呈数量级式的增加,仅靠市场机制不能完全满足社会需要;同时,对其进行全比例或大比例资助显然超越了政府财力负担能力,对市场机制干扰程度也较大。因此,发达经济体率先创新出充分发挥市场机制作用的财政性金融工具。本文把这类方式称为科技计划的金融支持方式,其又可分为直接型和间接型两大类②,各大类又分为不同细类,具体如图1所示。

图1 科技计划的金融支持方式创新类型示意图


  资料来源:作者整理。
  1.“直接型”金融支持方式
  “直接型”金融支持方式是指,政府科技计划资金直接以股权、债权或混合方式(夹层)投入到技术开发和转化项目(企业)之中。
  (1)直接股权投资。该方式首先被政府用于对重大科技项目出资,如伽利略计划、ITER等,也运用在对小规模企业和项目的支持之上。其中,有的属于积极(active)型的投资,即主动寻找技术项目或企业进行投资,如设立于1967年的芬兰国家研发基金(SITRA)[4]、早期的美国各州科技投资计划(如1978年设立的马萨诸塞技术发展基金等);另一些则属于被动型的投资,如设立于2000年的新加坡起步企业发展计划(SPRING SEEDS),仅对私人向符合标准的初创技术企业的投资予以匹配[5]。近年来我国科技成果的数量明显增加,一些地区也采用了股权投资方式弥补转化所需的资本金缺口。比如,北京市政府于2009年年末设立了“重大科技成果转化和产业化专项资金”,并采用股权投资方式直接对“龙芯”等重大项目进行投资;上世纪90年代开始,针对科技型中小企业,我国不少地方政府也设立了科技风险投资公司(基金)。
  (2)直接债权融资。对科技项目承担企业提供的直接债权融资多以贷款形式出现,且基本都有“债务宽免”安排。如1992年丹麦设立了企业发展融资基金,为中小企业的研发、国际化和技能培训提供贷款,要求贷款项目投资总额为20万~100万丹麦克朗,贷款额可达到总投资的50%,且规定项目在商业化生产后才支付(累计)本息[6];日本国家科技计划中企业参与的项目都属于“委托开发项目”,开发费由国家支付,企业开发成功后须在约定期限内归还开发费(无利息),失败则只归还10%[7];法国创新署(OSEO集团)对中小企业创新项目和技术转让项目提供无息贷款,一般占项目资金总额的50%,项目成功后企业按合同归还贷款,失败则无须归还[8];我国一些省市早在上世纪90年代,也开始探索采用科技三项费的周转金使用方式对科技项目进行支持;2004年,江苏省又设立了科技成果转化专项资金,受资助主体可在项目结束后的一定期限内偿还资助资金;同年,深圳市设立了科技研发资金委托无息借款计划,主要用于支持科技型中小企业将具有自主知识产权的研发成果产业化。
  (3)夹层式融资。简单说,这种方式就是综合了股权和债权某些特点的融资工具。芬兰国家研发基金(SITRA)资本投资计划(capital investment)中就以股权、次级债和可转换债券等方式为特定技术领域的企业提供融资[9];法国创新署除无息贷款外,还可使用认股权证工具对中小企业进行投资,这类投资一般占项目总投资额的12%,期限为10年左右,根据项目发展情况决定是否将贷款转为股权,但不派董事,也不参加董事会[10]。
  2.“间接型”金融支持方式
  在“直接型”金融支持方式中,政府科技计划一般由政府机构或关联机构操作,直接面向企业或项目提供融资服务。然而,相对于市场化的某些操作主体而言,政府类机构不仅专业性、“精力”有限,且资源富集度较低,难以管理点多面广的直接投资。因此,借助于金融和投资机构的、杠杆化程度更高的方式就出现了:政府及其关联机构转直接投入为间接投入,包括股权、债权(担保)、保险以及夹层融资等有偿方式;除此之外,政府还可以通过无偿补贴方式,激励各类投融资机构,为项目(企业)提供融资。
  (1)间接化股权的支持方式。政府资金以股权的方式投资于市场化投资基金,再由此基金投入项目(企业)。以色列的YOZMA计划设立于1993年[11],是全球最为成功、经典的间接股权投资计划之一,但常常被误以为是最早的间接股权投资计划。实际上,本文介绍的美国各州一级的股权投资计划,有不少在上世纪80年代开始就转向了间接股权投资方式。上世纪90年代开始,采用间接机制的股权投资计划纷纷被效仿和采用,欧洲投资基金计划(EIF,1994年设立)[12]、澳大利亚创新投资基金(IIF,1997年设立)[13],新西兰风险投资基金(VIF,2002年设立)[14]等相继成立。我国地方如上海、江苏、天津、中关村以及原信息产业部等于2000年前后开始尝试将政府设立的创业投资公司转为间接化运作的创业投资引导机制。在总结地方实践的基础上,2007年我国中央政府层面设立了间接股权投资计划——科技型中小企业创业投资引导基金,随后国务院其他部门和地方纷纷开始设立创业投资引导基金。
  (2)间接化债权(担保)的支持方式。在美国小企业投资公司(SBIC)计划的早期阶段,美国小企业局(SBA)提供的优惠利率贷款额可达到小企业投资公司投资额的4倍。随着美国债券市场特别是结构化债券产品的发展,该计划得以开展更为精巧的债券担保模式:一个批次的SBIC债券打包后,由纽约梅隆银行管理的信托基金购买,该信托份额则对公众发售,SBA为信托证券本金和利息担保[15]。丹麦长期商业开发金融计划向风险投资公司提供长期低息贷款[16];美国7(a)贷款计划、英国小企业贷款担保计划(SFLG),分别实施于上世纪的50年代、80年代,采用的都是担保方式;欧洲投资基金(EIF)除了间接从事股权投资之外,也为租赁、其他金融或担保机构、特定风险投资基金(在募集优先债券类资金时)等投资机构提供担保,以增加科技型或成长型中小企业获得各种融资品种。另外,芬兰[16]、以色列等国家还实施过对高新技术企业投资股份进行担保的计划;设立于2003年的德国中小企业银行专门负责德国联邦级的中小企业促进项目,为中小企业投资者提供低息贷款[17]。我国从上世纪80年代,有关地方科技部门、国家高新区设立了公司化运作的科技担保基金,据不完全了解,目前已逾百家。
  (3)间接化夹层融资的支持方式。美国SBIC计划还曾采用过参与证券模式,SBA可以购买有限合伙份额、优先股和与盈利挂钩债券3种形式证券③等可以赎回的、具有优先权的权益证券④。国内一些地方积极探索,摸索出了中关村科技担保模式、深圳高新投担保模式,即对一些风险较大的企业担保时,提前设定债权转股权的条件。
  (4)间接化无偿补贴的支持方式。2007年欧盟研究与技术开发第七框架中的合作计划和能力计划拨出10亿欧元专款与欧洲投资银行集团的10亿元专项风险补偿金一起,设立了风险分担融资工具(RSFF)计划,为低于一般信用评级的研发项目进行担保,并为其他中小金融机构向此类项目的贷款进行担保[18]。新加坡贷款保险计划(loan insurance scheme)为金融机构向中小企业发放的贷款(其中一部分)给予50%的保险费补贴[19]。我国江苏、广东等地设立了贷款风险补偿金,在科技型中小企业贷款出现坏账时,予以银行一定份额的补贴;杭州市等还专门设立了贷款担保风险补偿基金,为科技担保公司的担保进行风险补偿。上海、宁波等地推动保险公司开展科技型中小企业贷款保证保险,并为企业保费提供一定比例补贴。
  (三)科技计划的资源配套与集成方式创新
  集成资源是科技计划发挥协调职能的重要体现,不仅是协调科技要素,还要动员协调其他相关要素。
  1.科技计划支持非研发型的创新活动
  科研活动成为创新活动,一定会超越“科技领域”的界限。某些科技计划就定位于帮助科研团队和科技企业获取信息、管理、服务、人才等。欧盟委员会1999年发起设立的卓越先导行动计划(PAXIS),引导目标包括:第一,提高科技成果孵化前的经营思想独特性;第二,改进项目对投资者的吸引力(如展示培训、投资者和企业家之间更好的相互了解);第三,帮助形成企业与投资者之间的良性联系;第四:找到潜在的客户、供应商,并形成良性联系;第五:提供商业培训、商业咨询与科学的指导;第六,改进已创建企业管理的全过程[20]。芬兰国家研发基金(SITRA)与国家技术创新局(TEKES)曾经联合设立的LIKSA投资基金,帮助芬兰种子期科技企业的创业者从国内外获取科技项目产业化有关信息和服务,如对市场和竞争者信息的获取和分析、科技调查和收益性分析;而且规定该基金开支不能用作研发成本、知识产权保护或产品原型的构建[10]。德国企业在申请联邦和州一级政府的科技计划项目时,可以聘请咨询公司,所得到的咨询服务还可受到政府补贴和资助[17]。法国创新署管理的各类计划中,除技术创新类计划之外,“创新服务支持项目”和“招聘支持项目”也很受企业欢迎。
  2.科技计划参股支持资源互补的创新主体形成“共同治理”模式
  前文提及,澳大利亚实施CRC计划,政府采用了无偿资助形式;类似地还有奥地利的COMET(competence centers for excellent technologies)计划等。在上述类型计划中,政府采用的原则是资助但不介入。然而,在复杂技术系统开发中,需要政府作为联合体成员(founding member)发挥更加能动和积极的协调作用,政府投入不再是无偿补助(grant),而是以成员出资形式(contribution)投入联合体。如前述欧盟第6框架中的伽利略计划实施过程中,政府通过牵头设立伽利略联合执行体(GJU),负责计划的组织协调、资金分配和(知识)资产管理,以保证欧盟、欧空局成员国等政府成员、非欧洲国家等国际成员,以及空间类企业/导航类企业/运营商等私人企业以及银行等金融机构等成员步调一致;欧盟第七框架提出要在6个领域采用“团体(community body)”的法人法律形式,组建相应的JTI(jointly technology initiative)。在每个JTI中,欧盟以第7框架计划的预算资金出资,比例不超过机构运行和研发经费的50%,产业界则多以非现金形式(in-kind),包括人员、设备、原料等存量创新资源进行投入;政府实际上既介入了治理,也撬动了存量创新资源。
  3.科技计划之间的衔接与联动
  (1)同一部门主管科技计划的不同支持方式联动。如芬兰国家技术创新局(TEKES)按照据市场的“距离”、新颖程度、风险大小、合作程度等,对同一研发项目和不同研发项目分别以无偿拨款或贷款方式,或者两者共用方式进行支持,并且资助比例有所不同。比如,对于中小企业承担的“有关产品、商业运作和服务方式方面的挑战性开发项目”,可获得最高为项目总金额35%的无偿拨款,或者70%的贷款,或者25%的无偿拨款加上25%的贷款;大企业则仅可以获得最高为项目总金额的25%、35%或者50%不等的无偿拨款资助,但获得资助的项目依据企业规模不同还有所差异,且都是风险较大、距离商业化应用较远的项目[21]。1999年意大利设立的由大学科研部主管的“工业研究优惠基金”对企业研发资助采取无偿拨款与优惠贷款共用的方式,且无偿拨款的比例也根据距市场的“距离”有所不同[22]。
  (2)不同主管部门的各类计划联动。欧盟规定其设立的JTI还可以从其他公共基金获得资金,如欧盟第7框架研发项目、结构基金(structural funds)、风险分担融资工具(RSFF)、竞争与创新框架计划(CIP)、欧洲投资银行(EIB)以及单个国家专项资金中获得资助。
  (3)不同科技计划“合资”发起新的计划(基金)。法国原科技成果推广署(ANVAR)由经济、金融和产业部与高等教育和研究部联合推动设立并共同管理,旨在帮助初创企业的创新推广融资。2005年,科技成果推广署(ANVAR)又和法国中小企业发展银行(BDPME),包括后者下属的中小企业担保公司(SOFARIS),联合成立了公共的产业与商业机构——OSEO集团,主要为处于生命周期最关键时刻的中小企业提供帮助和金融支持⑤[23]。法国中小企业发展银行、法国中小企业担保公司又由各类公共投资基金出资持股。
  三、若干启示和建议
  2008年国际金融危机以来,全球经济与社会对科技创新的需求更为强烈,各国加快部署抢占技术高地。美国、欧盟、日本、韩国、印度等颁布的最新法案和计划,一个重要特点就是强调创新主体联动、创新资源统筹。可以预见,接下来的5年~10年中,我们还将看到更多的、更加精巧的科技计划支持方式出现,来支撑各国创新纲领实施。工欲善其事,必先利其器。对我国建设创新型国家宏伟目标而言,决不能忽视工具的重要性,必须借鉴经验,结合国情,加快革新。
  (一)创新科技计划支持方式的实质是公共部门大胆借鉴市场主体的最先进管理技术
  美国政府科技计划支持方式是及时运用资本市场最新工具与机制的典范;欧洲国家迅速地将“夹层融资”这一方式运用到政府计划组织方式之中,使得财政资金校正“市场失灵”的精确度大大提高:既提供融资又不干预内部经营,同时可根据情况选择不同的退出渠道。因此可以初步断言:投融资和管理技术本身并不存在“公共”与“市场”之分,公共部门可以达到的创新深度同民营部门一样。
  (二)创新科技计划支持方式离不开配套制度的不断“解放”和“跟进”
  支持方式的创新属于工具层面创新,必须根植于完善、系统的制度土壤,而且这些制度要从科技创新活动特点出发,既不惜“特例”,也要制定严密的反馈和纠错机制。如法国创新署是该国法律许可的唯一可以采用有息贷款方式的法国公共部门;芬兰国家研发基金(SITRA)投资计划由专门成立的投资管理公司进行运作;英国知识转移伙伴计划(knowledge transfer partnership)制定了管理条例后将计划委托给Momenta公司进行管理。此外,有关国家还照顾新支持方式管理要求较高的事实,通过关键岗位的薪酬制度等差异化设计来雇佣特殊人才。同时,支持方式越是先进,越要制定更高要求的评估与监管制度。芬兰国家研发基金建立了董事会负责的内外部结合的评估制度;英国小企业贷款担保(SFLG)计划在评估中如发现参与贷款的小企业违约率高于市场违约率,则要做专门研究,以辨别其合理性。这些评估制度不是简单的套用政府项目评价的一般模式和模板,而是特别强调建立适应科技创新活动规律的评估制度,如区分创造有价值的技术知识和商业成功两种结果。
  (三)我国科技计划正处于职能由分配到协调的过渡期,支持方式创新总体上还远不能满足需要
  本文在介绍国外经验时,特意相应罗列了我国政府科技计划支持方式创新的一些最新情况和进展[24-25]。但要看到,我国政府科技计划资源配置任务导向较强,主要表现在维持科研机构的运行、对人才团队基地持续支持等方面。面向协调职能的支持方式创新,主要还集中于无偿资助方式;在金融支持方式方面,虽然地方较为活跃,但要看到,由于对政府科技公共职能的理论总结不足,造成了地方大量科技风险投资计划、担保计划,退变为完全以营利为目标的投资机构,其承担的公共使命大大淡化。中央一级处于有所动作,开始起步的阶段,而科技计划的集成创新和资源整合式创新也亟待深入研究推进。“十二五”期间是科技全面进入经济与社会发展主战场的攻坚时期,这对科技投入规模以及创新的频度、广度和深度都提出了极高的要求。政府应该也能够扮演更加积极和灵活的角色,所依靠的基本手段就是科技计划支持方式创新。
  (四)推进科技计划支持方式创新需要注意系统化、理性化和精细化
  2006年出台的国家支撑计划曾提出的风险投资、偿还性资助等方式未得到实施,主要由于制度和机制不配套。前文提及,支持方式的创新实质就是引进高水平管理技术,需要有相应的土壤和条件,必须与政府组织内部的其他管理制度有机协调起来。支持方式的创新应与行政管理改革联系起来,提高政府管理过程的规范化程度,建立岗位目标、岗位职责、人事制度、工作流程、战略规划与年度计划等一整套制度。
  (五)创新支持方式还需要进一步解放思想,树立正确观念,营造文化
  从发达国家经验来看,政府与市场不断加深合作是科技计划支持方式创新的总体趋势,这正是立足于平等和契约的文化基础。公共部门与私人部门,通过签订合约,选择相应不同的治理结构,围绕不同的公共科技产品供给进行合作,体现出共同投资,共同生产、共担风险、共同决策,共同管理以及开放集成等原则。要使计划支持方式创新不流于形式,达到实效,就要在科技创新领域营造这种平等、开放的契约文化。相比确定支持领域等战略层次,计划支持方式属于重要的“战术性”改革,将直接影响战略目标实现程度,需要各方解放思想,在制度供给上给予配套。我国政府职能转变正在逐步深入,组织实施政府科技计划要树立尽量避免直接从事和干预微观经济活动的正确观念,通过有效的、间接化的调控协同,创造市场导向和条件,引导社会主体参与和投入。
  注释:
  ①如在环境管理中以排污权交易方式部分取代排污罚款和排污费强制征收,在节能减排和应对气候变化的议题中,这一方式得到了充分的应用:直接建立温室气体排放交易市场。
  ②这里所谓直接与间接型的区分主要指政府投入是否经过中间平台;因此,其涵义与金融学中的“直接与间接型”融资有一定差异。
  ③一般由政府机构委托信托公司或其他关联主体企业进行购买(持有),政府机关进行担保,从而避免了政府机关直接持股,同时当这些具有债券性质的权证到期时,若出现亏损则有政府偿付。
  ④这一方式在2004年9月30日终止。
  ⑤主要通过风险分担的方式,帮助中小企业获得协议银行和股权投资者的融资。支持的领域主要包括3部分:为技术转移与市场推广这些创新活动给予支持与资金资助、对银行贷款和股权投资提供担保、跟随银行共同投资。
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