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澳大利亚加入亚投行:利益权衡的选择?
作者:    发布时间:2015/03/29    来源:中国共产党新闻网
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  2015年3月29日,澳大利亚总理阿博特、外长毕晓普及国库部长霍基联合对外宣布澳大利亚将签署有关亚洲基础设施投资银行(下称“亚投行”)的谅解备忘录,成为“亚投行”的意向创始成员国。作为亚太地区具有一定经济实力的发达国家,同时兼具美国重要盟友的身份,澳大利亚是否能够加入作为“一带一路”倡议的具体举措——“亚投行”一直备受瞩目。澳大利亚从一开始便是参与“亚投行”相关磋商的主要国家,但到2014年10月却拒绝加入,而又于窗口关闭前赶上了成为意向创始成员国的“末班车”,这一历程不可谓不波折。舆论普遍认为澳大利亚态度的转变是受到以英国为首的一些主要西方国家表态的影响。澳大利亚之前的纠结与反复主要是在美国盟友及第一大贸易伙伴中国之间进行抉择的问题。美国另一重要盟友英国的“背叛”为澳大利亚减轻了压力,因此它的加入也便顺理成章。此种解释固然有其合理性,但却忽略了澳大利亚政府的能动性。即便没有英国等西方国家的表态,澳大利亚加入“亚投行”也是势在必行,只是时间早晚的问题。“亚投行”案例是澳大利亚“蒙混过关”策略的一个经典体现。澳大利亚的这一策略在一段时间内将成为其处理中澳关系的主要模式。
  澳大利亚的政策选择及其原因
  中国国家主席习近平2014年11月访问澳大利亚时表示,欢迎澳大利亚参与“21世纪海上丝绸之路”(下称“海丝”)倡议。澳大利亚历史上并非海上丝绸之路的重要节点,因此最初对这一倡议缺乏共鸣。相比之下,与“海丝”倡议同时提出,并与之密切相关的亚洲基础设施投资银行倡议却获得了澳大利亚政策制定者和民众更多的关注。“海丝”倡议的一个重要内容是大力发展沿线国家基础设施互联互通。亚洲大部分国家是发展中国家,对加强基础设施建设有巨大需求,然而与此相对应的却是巨额的资金缺口。在此背景下,中国提出设立“亚投行”,是对基础设施建设融资难问题的具体回应。
  然而,对于是否应该成为“亚投行”的意向创始成员国,澳大利亚国内发生了很大的争论。澳大利亚舆论在对“亚投行”经济利益认知加深的同时,也伴随着对中国整个“一带一路”倡议战略意图的进一步担忧,认为这一倡议势必削弱现存的由美国主导的地区秩序,所以机遇背后也有挑战。
  正是在这样的背景下,澳大利亚政府对“亚投行”的立场始终摇摆不定。澳大利亚全程参与了“亚投行”筹备的前期磋商,甚至据澳大利亚媒体透露,澳大利亚内阁本来在原则上是同意加入“亚投行”的。然而,就在《筹建“亚投行”的政府间框架备忘录》于2014年10月签署前夕,澳大利亚内阁国家安全委员会突然以“亚投行”可能影响国家安全为由拒绝参加。[1]而随着“亚投行”筹备的顺利进展,贸易和投资部长罗布又于2014年12月向媒体表示,澳大利亚不排除加入的可能,使得澳大利亚政府态度显得更加捉摸不定。2015年1月4日,澳大利亚近邻新西兰决定加入“亚投行”。2015年3月12日,澳大利亚的“母国”英国宣布加入。随后,阿博特总理于14日在接受《澳大利亚人报》采访时表示将尽快做出审慎的决定。24日,澳大利亚内阁做出加入决定。29日,澳大利亚正式对外宣布这一决定。事态发展之迅速让人始料未及。
  澳大利亚政府的前后反复反映出其对“亚投行”问题的纠结。在2014年底相关讨论最为激烈的时候,澳内阁成员之间的意见分歧甚至公开化了。主管经贸的内阁成员,如国库部长霍基、贸易和投资部长罗布,主要从本国经济利益出发,始终支持澳大利亚加入“亚投行”;而外长毕晓普更多考虑到政治战略因素,特别是美国和日本等盟国的态度,对加入“亚投行”持反对意见。毕晓普对“亚投行”的治理结构提出质疑,认为目前的方案在安全性及透明度上都存在问题。总理阿博特则表示澳大利亚是否加入取决于中国能否为“亚投行”提供更好的治理设计,并宣称澳大利亚希望加入多边机制,而非由中国主导的单边机制。然而,霍基和罗布却认为澳大利亚只有加入“亚投行”,才可能对银行的运营产生直接影响,才能避免上述治理问题。[2]
  事实上,治理结构问题并非澳大利亚政府的全部考量。阿博特内阁的决策实际上受到了美国的压力。美国和日本将“亚投行”与亚洲开发银行及世界银行对立起来,认为“亚投行”是对美、日金融影响力的挑战,并积极游说亚洲国家及其他西方盟国不去参与银行的创立。正是在美日密集的外交活动,包括美国总统奥巴马,国务卿克里及日本首相安倍对总理阿博特的高层外交攻势下,阿博特内阁才犹豫不决长达半年之久。
  澳大利亚国内舆论
  对政府决策的态度
  澳大利亚国内舆论对阿博特政府的长期犹豫不决多持负面意见。前总理基廷对阿博特政府的批评尤为激烈。在他看来,“亚投行”的影响是深远的,尤其当中国愿意在本地区担当更大责任时,澳大利亚会因未积极参与到地缘经济的塑造进程中而遭受极大的损失。
  对于“亚投行”是否会成为中国的战略工具,基廷、格雷格?艾尔(澳大利亚资深媒体人)等人认为,“亚投行”的高度商业化运作是可预期的,政治性不会是“亚投行”的主流。[3]他们以中国的国家开发银行为例,指出中国本不需要外资的介入也可以独立运作大型的投资银行。然而,中国现在邀请其他国家共同参与“亚投行”的创立,本身就是开放性的体现。对于中国的投资比重过大,可能对权力形成垄断的疑虑也是一个悖论。正如悉尼科技大学教授詹姆斯?劳伦森所指出的,如果按照各国GDP来设定投资比例的话,更多西方国家的加入自然会稀释中国的股权占比,因此以中国可能垄断权力为理由而不加入是个伪命题。[4]另外,澳大利亚也完全可以通过在“亚投行”的管理机构中担当重要角色,例如理事会的副主席等,来保持对“亚投行”决策的影响。
  对于“亚投行”是否会对亚洲发展银行和世界银行构成挑战,澳大利亚国内的“亚投行”支持者虽不否认这一点,但认为中国要扩大其在地区及世界的金融影响力实属正常。正如澳大利亚前驻华大使芮捷锐所表示的,当前世界经济已经以中国为重心,中国要在国际机制中打上自己的烙印是正常现象。[5]澳大利亚舆论认为全球金融危机以来,国际货币基金组织、世界银行等国际金融机构未能显著地提高新兴经济体的决策权,是中国要建立新的金融机构的重要原因,问题并不只在于新兴国家追逐权力,更是因为现状国不愿分享利益。国库部长霍基甚至也对现有国际金融机构改革迟缓抱有微词。
  澳大利亚的政治利益
  与经济利益是否相背离?
  根据亚洲开发银行2011年做出的预测,到2020年,亚洲每年将有7500亿美元的基础设施建设资金缺口,现有的融资平台显然已难以满足需要。创立“亚投行”是顺应地区发展潮流的举措,并不会因为某一国或几国的不加入而停止脚步。然而,作为亚太地区重要发达国家,无论是提供资本还是经验,澳大利亚对亚太地区发展的重要性毋庸置疑,它的加入也必将产生积极影响。
  从澳大利亚自身来看,加入“亚投行”的经济利益是巨大的,将帮助其实现“亚洲世纪”的目标。国内层次,澳大利亚各州一直积极吸引来自中国的基础设施投资,中澳政府还在2012年签署了促进基础设施建设的合作备忘录。基础设施投资是今后一段时间内澳大利亚国民经济的重要增长点。如霍基所说,澳大利亚如果作为“亚投行”的创始成员,澳大利亚企业界则将有更多的机会参与到“亚投行”所投资的项目中,进而拉动其资源业和服务业的增长。
  地区层次,澳政府态度的积极转变不仅将有利于中澳关系的发展,尤其是经贸往来的密度和深度将进一步增强,还会在南太平洋地区起到示范和带头的作用。澳政府本来对中国近年来在南太愈加扩大的影响力存有戒心,生怕北京在其后院“挖墙脚”。南太国家在参与“海丝”倡议的问题上也不得不考虑澳大利亚的意见。澳大利亚目前对“亚投行”的积极表态应该有助于南太岛国放开手脚,探索各自在“海丝”倡议中的自身利益所在,进一步加强与中国的合作关系。
  国际层次,澳大利亚于2014年主办G20峰会,提出未来五年全球经济增长2%的目标,通过基础设施投资拉动经济增长成为各国领导人的普遍共识。促进公私部门合作,减少基础设施投资障碍是澳大利亚主办G20峰会的主要目标之一。[6]澳大利亚加入“亚投行”将巩固其在全球多边层面的相关努力。
  可以从两个不同的角度来分析澳大利亚前后不一的政策立场。一方面,人们普遍认为澳大利亚在是否加入“亚投行”问题上所面临的困境是政治利益与经济利益的冲突,其实质是美澳在安全上的同盟关系与中澳之间紧密的贸易联系之间的张力,其结构性背景是中美在亚太的竞争所形成的地缘政治格局与地缘经济格局的背离。虽然阿博特政府尽力在二者之间寻求平衡,以同时获得经济利益与安全利益,但结果并不总是如其所愿,澳大利亚对“亚投行”的政策纠结便是最好的说明。
  从另外一个角度来看,澳大利亚的政治与经济利益并不能简单加以剥离,美国不仅仅是其政治利益的保障,而澳大利亚的经济利益也不仅仅来自中国,对“亚投行”的立场变化恰恰反映了这种复杂性。堪培拉决策者也相当看重日本和美国对澳大利亚的经济重要性。美日合起来对澳大利亚的贸易总量及投资累计总额都远远超过中国,关键时刻做出偏向美日的抉择并非简单意义上的顾此失彼。何况阿博特总理于2014年年底顶住同僚的反对听取美国、日本的劝说等于给了盟友很大面子,也为自己积累了政治资本。在当欧洲国家宣布加入“亚投行”以后,阿博特不失时机地调整立场,转而支持加入“亚投行”,美日也很难再予以阻挡,同时也避免了对盟国关系造成很大的负面影响。
  这一点也许借鉴了其前任霍华德在摆平澳大利亚同中美两国关系方面的经验。霍华德执政初期因加强澳美同盟等举动使中方不悦,待其地位稳固、夯实澳美同盟后,则大力发展对华关系,并在白宫前当着小布什总统的面公开向世人声明,澳大利亚的对华利益有别于美国。最终,霍华德政府从中美双方都获得了收益。
  澳方希望一边同中国发展关系,一边同美国推进传统同盟关系,做到双赢,而不是零和。不过,在实际运作中会遇到许多棘手的、看似零和的局面,需要澳政府做出选择。在遇到错综复杂、难以抉择的局面时(如阿博特政府面对“亚投行”问题时),澳大利亚的政策往往是在“蒙混过关”(muddle through),以避免矛盾激化。然而,仅凭于此并不能使澳大利亚所面对的政治安全利益及经济利益之间的矛盾消失。至于这种矛盾是否会达到不可调和的地步则取决于中国的崛起是否具有可持续性,中国在经济上对澳大利亚继续保持重要性或越来越重要,甚至远远超过美日及其西方盟国,成为澳经济利益的代名词。另外,中美之间虽有竞争,甚至在某些领域还十分激烈,但不至于失控。中国领导人提出与美方共同建设以“不冲突、不对抗,相互尊重,合作共赢”为内涵的新型大国关系不失为一种消除对抗、避免重蹈历史覆辙的新尝试。因而澳大利亚也不必做出非此即彼的硬性选择,可以利用模糊的空间加以回旋,从中获得利益。
  结 语
  中国倡议的亚洲基础设施投资银行深深触动了澳大利亚的国家利益,使堪培拉政府左右为难。澳大利亚再一次运用其“蒙混过关”策略,在最后时刻做出了符合澳根本利益的选择,同时成功地避免了对美澳同盟关系造成重大损害。可以预期,澳大利亚未来在处理中澳关系时还将继续套用这一策略。
  (第一作者系澳大利亚格里菲斯大学亚洲研究所研究员;第二作者系外交学院亚洲研究所助理研究员)
  (来源:当代世界)
  ————————
  [1] Phillip Coorey, “Australia Offered Top Role in China’s $57b Infrastructure Bank”, The Australian Financial Review, November 3, 2014, http://www.afr.com/p/special_reports/opportunityasia/australia_offered_top_role_in_china_o7ATw7ydjWD132gTYGSW3H. (上网时间:2015年3月29日)
  [2] Lisa Murray, Phillip Coorey and Greg Earl, “China Sets Infrastructure Bank Deadline for Australia”, The Australian Financial Review, November 23, 2014, http://www.afr.com/p/special_reports/opportunityasia/china_sets_infrastructure_bank_deadline_gQErxPFdeuupGrtnIQhinJ. (上网时间:2015年3月29日)
  [3] Michael Stutchbury and Greg Earl, “Keating Slams China Bank Snub”, The Australian Financial Review, November 30, 2014, http://www.afr.com/Page/Uuid/ff82668a-5f29-11e4-98b6-aff0797ad804. (上网时间:2015年3月29日); Greg Earl, “China’s New Infrastructure Bank May Be Hard to Ignore”, The Australian Financial Review, October 29, 2014, http://www.afr.com/p/special_reports/opportunityasia/china_new_infrastructure_bank_may_4WYxSsaTM0PCaUu3dthyeN. (上网时间:2015年3月29日)
  [4] James Laurenceson, “Abbott’s Awkward APEC Moment over Asian Infrastructure Bank”, The Conversation, November 10, 2014, http://theconversation.com/abbotts-awkward-apec-moment-over-asian-infrastructure-bank-33830. (上网时间:2015年3月29日)
  [5] Su-Lin Tan, “Mistake for Australia to Snub China's New Infrastructure Bank, Says Former Ambassador Geoff Raby”, The Sydney Morning Herald, October 28, 2014, http://www.smh.com.au/business/g20/mistake-for-australia-to-snub-chinas-new-infrastructure-bank-says-former-ambassador-geoff-raby-20141028-11d7lg.html. (上网时间:2015年3月29日)
  [6] Michelle Grattan, “Division over Bank as Australia Caught between China and US”, The Conversation, October 19, 2014, http://theconversation.com/division-over-bank-as-australia-caught-between-china-and-us-33153. (上网时间:2015年3月29日)

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