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加强和改进党对法治工作的领导
作者:    发布时间:2014/12/11    来源:中国社会科学网
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  习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明中》强调:“党和法治的关系是法治建设的核心问题。”《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出:“党的领导和社会主义法治是一致的,社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治。”《决定》在第七部分专设“加强和改进党对全面推进依法治国的指导”,对在新的历史条件下如何加强和改进党对法治工作的领导作了具体规定。党的十八届四中全会有很多亮点与创新,其中最重要的一点,是明晰了党和法治的关系,并就如何加强和改进党对法治工作的领导进行了战略性部署。
  一、党的十八届四中全会的重大创新
  第一,这是社会主义运动史上的第一次,表明我们决心与传统的法律虚无主义进行彻底切割。苏俄时期的社会主义运动受法的虚无主义影响颇大。当时有种观点十分流行:无产阶级政权是不受任何法律约束的政权。从法学理论上讲,这是将法律视为商品交换关系的体现,认为只有资本主义社会才创造了使法律在社会关系中高度发展的全部条件;在社会主义取代资本主义后,不是无产阶级法取代资产阶级法,而是一般法的消亡。事实上,法律虚无主义危害甚大。苏东剧变,不是社会主义主张本身错误导致的失败,而是执政党奉行法律虚无主义酿成的悲剧。推进依法执政,表明了中国共产党与传统的法律虚无主义彻底切割的坚定决心,决心依靠法治来开创社会主义事业的新局面。
  第二,这是我党历史上的第一次,体现了中国共产党独特的自我调适与革新能力。中国革命是在俄国革命直接、广泛、深入的影响下发生的,法的虚无主义也进入中国。尤其是1957年以后,我国法制建设先是停滞不前,后是急剧倒退;到“文化大革命”更是到了“无法无天”的地步,法制建设成果被破坏殆尽。遭受这些挫折的原因是复杂的,但法律虚无主义的弊端经此已经暴露无遗。改革开放以来,从“法制”到“法治”,再到“法治政府”“法治社会”“法治国家”,我们的法治建设不断取得新成就。就治党而言,过去我们一直强调的是“党要管党”“依规治党”。现在明确理顺党和法治的关系,对依法执政进行如此详细的具体部署,在我党历史上还是第一次。
  第三,这是世界法治史上的一大创新,有助于开拓一种法治新模式。现代法治起源于西方,其核心是控制公共权力。改革开放以来,我们模仿西方法治模式,把法治建设的重点放在了规范公共权力上。走到现在,遇到了瓶颈。因为与西方法治国家权力生态不同。在我国,我们必须要处理党的领导和依法治国的关系。这种国情,与西方国家存在着根本性差异。如何对通过革命获得执政权、长期执政、排他性执政的党进行规范,西方既缺乏实践经验,也没有成熟的理论。显然,我们不能照搬西方国家的模式。十八届四中全会上,中国共产党对依法执政的探索,是世界法治史上的一个创新,将开拓一种崭新的法治发展模式。
  二、法治政党的两个面向
  《决定》指出:“依法执政是依法治国的关键。各级党组织和领导干部要深刻认识到,维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威,捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严,保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。”依法执政是现代政治文明的重要标准,要求执政党按照法治的精神、理念和原则运作,成为真正的法治政党。就制度层面而言,法治政党主要有以下两个面向:
  第一,国家法律对政党的规范。宪法性规定是政党依法执政的基础。将政党纳入宪法进行规范,首先是“承认”,是宪法对政党的确认和保护,意味着把政党和一般的社团组织区分开来。其次是“赋权”,是宪法赋予了政党从事政治活动的权力,意味着宪法承认政党与国家政权之间存在着一种合法关系。最后是“规范”,是宪法对政党的规范和约束,意味着政党活动要受宪法的规范。宪法的规定一般都是原则性的,对政党行为的具体约束,主要是通过法律来实现的。国家通过法律规范和约束政党,主要有四种形式:一是制定专门的政党法。如德国、俄罗斯、泰国、墨西哥等都制定有专门的政党法。二是制订相关领域的单行性法规,如《选举法》、《政治献金法》等。三是在相关的普通性法规中对政党活动做出规范。四是采取惯例的形式形成政党制度。需要指出的是,由于国情、政党政治形势、国家法律传统不同,不同国家对各种政党立法形式的侧重存在很大差异,并不存在统一的政党立法模式。在这方面,中国需要作出符合自己国情的探索。
  第二,党内法规对政党自身的规范。法治政党建设的另一面向是党内规范的法治化,即政党靠符合法治要求的制度加强自我约束。世界上的大多数政党,为了实现自己的政治目标和根本宗旨,都制定有适用于本党组织和党员个人的系列规范。尤其是执政党,更是制定有完善的党内规范,以管理好自己的内部事务。作为一套规范体系,党内法规对政党的自身建设和正常运作起着直接的支撑作用。一方面,法治国家允许这些政党自治规范的存在;另一方面,又要求这些自治规范必须要与法治的精神理念相符合,党内治理和政党活动都不能违背法治原则和相关法律制度,不允许政党管理成为法外特区。
  三、加强和改进党对法治工作领导的制度任务
  习近平总书记指出:“要推动我国经济社会持续健康发展,不断开拓中国特色社会主义事业更加广阔的发展前景,就必须全面推进社会主义法治国家建设,从法治上为解决这些问题提供制度化方案。”未来,我们要按照十八届四中全会的部署,通过制度创新加强和改进党对法治工作的领导。
  第一,加快制定相关法律法规,做到依法执政有法可依。我国政治生活面临的一个突出难题是党的领导虽有宪法抽象性规定,却无具体的法律规范可依,依法执政没有实现载体。未来,要研究制定《中国共产党领导法》等相关法律法规,明确规定党的领导地位,并把党的领导的权限、途径、方法和程序等用法律的形式体现出来,实现制度化、规范化。一方面是“承认”“赋权”,把党的领导法律化、正当化、明确化;另一方面是“规范”“制约”,把党的执政权进行科学规范。这样就可以把党的执政权力、政府权力及其相互关系处理放在同一套法律体系中,使其更加良性运转。
  第二,科学界定执政权,实现不同权力配置的最优化。我们的目的应当是形成一套党的执政权力与政府权力高效协同的公共权力体系。要在深入透彻研究社会主义政党领导权性质的基础上,科学厘定它的权能,使党的执政权力与政府权力形成一种既相互约束又相互协调的法律关系。要重点明晰党执政的以下权力:国家大政方针制定,对宪法和法律的立、改、废等事项的建议权;向各级人大推荐必须由人大选举和决定的国家各级重要领导干部的人事推荐权;对国家重大事项的决策权;对国家政权机关及其内部工作人员(主要是领导干部)监督的监督权。同时,也要优化配置党内权力,主要是中央与全党、上级党委与下级党委、领导者之间权力配置的优化,目的是解决权力过分集中、权力无法得到有效监督等问题。
  第三,实现党的法规的法治化。党的法规有两种,一种是党内法规,即党制定的进行自身管理的法规,如《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》;另一种是党的治国法规,即党制定的管理国家事务的法规,如《中共中央关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。后一种法规是我国特有的。当前,党的法规与法治建设的新要求不尽相符的现象还比较突出。未来,要按照法治要求推进党的法规法治化工作。长期以来,我们沿袭传统思维、同时也受法律虚无主义的影响,比较排斥法律对党的规范与约束,要做好这一工作难度很大。全党要下决心转变思想,按照法治思维和法治方式进行工作。具体而言,要着重做好以下三方面工作:一是党的治国法规法治化,严格党的治国法规的制定主题、主体、程序,提升立法技术。未来,党要尽量少直接制定治国法规,转而主要依靠人大立法。二是党内法规法治化,按照法治要求加强党的法规的立、改、废工作,形成符合法治原则的党内法规体系。三是做好党内法规与国家法律的协调与衔接工作。
  第四,建立健全党委依法决策的体制机制。党委决策居于我国决策制度链条的顶端,是目前我国最重要的决策形式。没有党委依法决策,政府依法决策就会流于形式。明确提出党委依法决策,是四中全会最大的突破之一。要加快研究制定《党委重大决策条例》,为党委决策提供规范依据,并争取在以下几方面的工作中有所突破:一是决策民主化,强调对决策者尤其是党委“一把手”权力的制约,解决权力集中、权力专断问题。二是决策科学化,通过专家咨询、公众参与等形式,加强党委决策的科学性。把智库对决策的参与制度化。三是建立和完善决策评估、问责制度。把决策纳入责任考评体系,建立重大决策评估制度,量化指标体系,由有关机构实施。
  第五,推进党的治理法治化。在我国,党的治理不单纯是党的内部事务,它与国家的正常运转息息相关。法治中国的建成,最终依赖于一个法治化的执政党。推进党的治理法治化,重点要做好以下工作:一是深化党的机构改革,实现治理结构法治化。要按照国家治理现代化的要求,加强顶层设计,建立权责明确、互相制衡、高效协同的党委领导机构。二是积极推进党内民主。着力完善干部任命民主体制、决策民主机制、监督民主机制。三是最高权力交接制度法治化。最高政治权力平稳交接,是宪法法统得以正常维系、运转的前提条件。为彻底完成党的治理转型,要下大力气推动党的权力交接制度改革,把最高层权力交接制度化、规范化和程序化,把最高领导产生过程中的不可预测性降到最低。四是强化党员权利保障。保障党员对执政权力的公平、民主参与,把党内追责、问责、惩戒制度法治化。五是推进法治反腐。用制度规制权力、以民主监督权力、靠公开制约权力、让分工制约权力。
  (《中国党政干部论坛》2014年12期)
  (作者:中央编译局副研究员、法学博士)

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