制度史研究的视野、路径与旨归

——评《当代中国信访制度史》

　　“治理国家，制度是起根本性、全局性、长远性作用的。”（《习近平关于全面深化改革论述摘编》，北京：中央文献出版社2014年版，第28页。）制度的创立和发展对国家建设以及维持社会秩序具有重要意义。也正因为如此，制度史一直是历史学者关注的一个重要研究领域。近年来，制度史研究的视野进一步拓展，路径进一步丰富，旨归进一步明确。学者们从关注制度本身到探索制度的具体实践形态以及在此过程中错综复杂的互动关系，更为深刻真实地展现了制度演变与实践的逻辑理路，使制度史研究呈现出更为丰富、立体与动态的面向。

　　信访制度是在“了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心”（《新时代信访工作踏上新征程》，《人民日报》2018年4月30日。）的信访工作实践中逐渐形成的一套较完备的制度体系，“是中国特色社会主义民主政治制度的有益补充”（《做好新时代信访工作的根本遵循》，《人民日报》2018年12月28日。）。新中国成立70年来，其发展历程积累了宝贵的可资借鉴的经验与启示，需要进行全面系统的梳理和总结。中国社会科学院当代中国研究所吴超所著《当代中国信访制度史》（以下简称《信访制度史》）于2019年由当代中国出版社出版，是新中国信访制度史研究的重要成果之一。该书是著者主持国家社会科学基金项目“中国信访制度史研究”的结项成果，还获得了中国社会科学院“登峰战略”重点学科项目资助。

　　《信访制度史》以党和国家中心任务的演变、社会矛盾变化与信访工作变动的关系作为贯穿全书的基本线索，不仅深刻总结了当代中国信访工作的历程与得失，揭示了其发展经验与趋向，有针对性地分析了关于当代中国信访制度存废和如何创新发展的一些重大问题，并提出了相应的对策和建议，而且体现了著者关于制度史的研究方法，即研究视野要展现历史的整体性，研究路径要揭示制度的逻辑性，研究旨归要突出现实的资鉴性。总体来讲，该书不仅在推动和加强信访制度史的研究方面具有一定的学术创新价值，也将对推进制度史研究、信访制度的完善与发展有所裨益。

　　一、制度史研究视野要展现历史的整体性

　　近些年，国内学界对信访制度的关注越来越高。既往相关研究大多从政治学、社会学、法学等视角予以分析，研究了信访制度的基本原理、制度属性、功能定位、运行机制和方法、程序构建等方面的内容。（代表性研究成果有金国华等：《信访制度改革研究》，北京：法律出版社2007年版；张铎：《中国信访制度研究：公民主权与普通人政治》，北京：华夏出版社2012年版；黄灵辉等：《当代中国信访制度》，北京：知识产权出版社2014年版；等等。）但学界对信访史研究还相对薄弱，且多为宏观、长时段信访史研究，对信访制度和新中国信访工作虽有所涉及（代表性研究成果有李秋学：《中国信访史论》，北京：中国社会科学出版社2009年版；张宗林：《中国信访史研究》，北京：中国民主法制出版社2012年版；王学军：《中国当代信访工作制度》，北京：人民出版社2012年版；等等。），但鲜见专门研究当代中国信访制度史的成果。

　　历史研究的优势恰恰是“通古今变化”，“总结历史经验，揭示历史规律，把握历史趋势”。（《习近平致中国社会科学院中国历史研究院成立的贺信》，新华网，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-01/03/c_1123942672.htm，2019年12月12日。）作为制度史研究的重要成果，《信访制度史》虽然研究的是当代中国的信访制度史，但是所展现的是历史整体性的研究视野，这主要表现在以下两方面：

　　在纵深方面，既关注1949年后人民信访制度的演变，也兼及古代、近代信访制度与当代信访制度的流变和关联，呈现制度变迁过程的历史贯通性、创新性。著者在书中开篇即对信访制度进行了溯源：“中国古代信访遗产是中国传统文化中的一部分，也是当代中国信访制度的文化渊源之一”，“信访制度历经千年发展而从不稍辍”。（吴超：《当代中国信访制度史》，北京：当代中国出版社2019年版，第17、2页。）通过对中国信访制度发展的纵深探究，著者明确提出中国的当代信访制度源于古代的击鼓鸣冤、拦路喊冤、告御状等申诉制度；而新民主主义革命时期人民信访工作的萌芽与基本理念的形成，则为新中国人民信访制度的创建奠定了坚实基础并提供了重要制度资源；接着，著者系统梳理了当代中国信访制度建立、发展和完善的历程。

　　在横向方面，《信访制度史》用比较研究的方法，对我国国情和国外公民申诉等制度进行了理性而深刻的辨析，坚定了中国特色信访制度的制度自信。著者在书中立足信访制度发展的时代背景，对信访制度发展的特点、争议和得失做了客观地分析和评价，提出了对策和建议；分析了北欧的申诉专员制度、德国的请愿制度和日本的行政交谈制度等国外相关制度，得出了这些制度与中国信访制度相比仅形式相似，在规范和功能上存在明显差异的结论。这些论述既是对以往相关研究中争论和不足的回应，也是对研究的深化和补充。

    著者正是在这种“大历史”的宏观视野下，从纵横两个方面分析当代中国信访制度的产生、演变及西方政治社会制度与我国的差异与借鉴，进而探寻我国信访制度改革的一般规律，并见微知著地洞察我国政治体制改革的普遍规律性。因此，《信访制度史》在某种程度上实现了著者的期待，即“只有理清信访制度产生的原因及历史变迁的根本规律，才有可能进一步深入探讨当代信访制度的发展方向和改革路径”（吴超：《当代中国信访制度史》，北京：当代中国出版社2019年版，第14页。）。

　　二、制度史研究路径要揭示制度的逻辑性

　　制度史研究的对象是制度，研究基本路径就是要揭示其历史发展的逻辑性。而这种逻辑性，最具象地体现在关于制度发展的历史分期上。

　　历史分期是“对已经逝去的人类生活或活动作一个概要的区分，划出若干个大的阶段并提出划分的标准”，是历史理论的重要内容之一，体现了历史发展的逻辑性和规律性，为准确定位以往的历史、科学预见未来提供意义重大的方法论。史学研究的分期是从史实出发，往往以显著的历史事件作为标志对历史做具体的阶段划分。（庄国雄等：《历史哲学》，上海：复旦大学出版社2004年版，第144、155、164页。）

　　历史分期向来容易引起争论，信访制度史也不例外。著者曾在《中国当代信访史基本问题探讨》一文中对信访史分期问题进行了清晰阐述，并将当代中国信访制度发展史划分为6个时期。（吴超：《中国当代信访史基本问题探讨》，《当代中国史研究》2011年第1期。）而著者在《信访制度史》中立足于新中国发展历程的若干重要历史节点，没有照搬国史学界对当代中国史的分期方法，而是根据信访制度自身发展变化的实际情况，进一步发展了自己的认识，将当代中国信访制度史划分为8个历史时期，即信访制度的创建、探索、挫折、重塑以及法制、争议、创新和法治时期，体现了著者不断发展的学术思考。正如著者所表明的：当代中国信访史是没有时间下限、仍在不断发展的历史。随着研究的不断推进，对信访史分期的认识和理解必将不断深化，对信访史的分期问题只能继续做动态性的研究，加之信访工作和信访制度是随着国家的政治、经济、社会的不断发展而演变的，因此，在发展历程的分期上，要根据不同历史时期的政治、经济、社会状况和党的中心工作不同，社会矛盾不同以及每个时期信访制度自身主要任务和职能等发展特点的不同进行划分。

　　著者在对当代中国信访制度8个历史时期的分析中，基于对新中国70年来中央、部委、地方等各类文件、材料及相关研究的系统整理、归纳和考证，梳理出能够体现当代中国信访制度史分期的重要历史节点，以反映其历史的逻辑性。如著者在书中提道：1951年6月7日，政务院发布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，为信访制度在全国的建立和发展起到了决定性和示范性作用，是我国信访工作制度化的起点。1957年，国务院发布《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》，标志着现代信访制度正式形成。改革开放之后，1995年《信访条例》的颁布和2005年的修订，促使信访制度建设进入依法治理与制度创新的全新时期。2007年，《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》的下发和第六次全国信访工作会议的召开，进一步为信访工作指明了发展方向。2014年，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，为信访制度的法制化建设指明了方向。2017年9月，中办、国办印发《关于进一步加强信访法治化建设的意见》，对加强信访法治化建设做出了具体部署。（吴超：《当代中国信访制度史》，北京：当代中国出版社2019年版，第43—45、142—143、170、221、238、212页。）

　　三、制度史研究旨归要突出现实的资鉴性

　　资鉴当世是新中国史研究的一项重要功能，这不仅由其学科特性所决定，更是国家建设与社会发展进步的需要。信访制度史涉及政治学、社会学、法学等诸多方面，其研究具有更加鲜明的现实资鉴性。

　　著者在阐述选择信访制度作为研究对象的缘起时，除强调了其学理意义，更强调了加强信访制度史研究的现实意义，就是有助于凝心聚力、服务大局，“有助于把握社会主要矛盾变化对信访工作的新要求，为信访制度改革奠定系统的理论基础，为我国的信访学研究积累智力成果和知识沉淀，为开创信访工作新时代提供历史借鉴和智力支持”。（吴超：《当代中国信访制度史》，北京：当代中国出版社2019年版，第6页。）著者在把握历史节点、全面系统梳理当代中国信访制度发展脉络的过程中，尤其注重总结信访制度发展的基本经验，分析探讨现阶段信访制度存在的合理性，突出问题意识，进而系统阐释了全面深化信访制度改革的路径。这是《信访制度史》的鲜明特征之一。

　　信访制度的存废一度成为争论的焦点。这不仅是一个十分重要的学理问题，而且是一个十分重要和严峻的现实问题，需要历史学者运用历史思维、历史智慧予以解答。著者对此进行了正面回应，认为信访制度还要长期存在是由于包括法律依据、社会转型、信访功能、社会心理等传统与现实的诸多综合因素造成的。随着国家民主与法制建设日趋完善，民众民主权利的行使和民意表达的渠道将更加畅通，政府的行为会受到更多的监督和制约，信访制度的功能特别是化解社会矛盾、提供国家救济的功能在某种程度上依然要发挥重要作用。

　　《信访制度史》最后一章是对中国信访制度发展的展望。著者认为：“信访制度近70年的发展史，是一部积极探索、规范操作，逐步走上制度化、规范化、法治化建设的历史。”当前信访问题突出，这是带有全局性的问题，是与我国社会大变革、大转型进程相伴随的特有现象，有着鲜明的时代性和阶段性特征。（吴超：《当代中国信访制度史》，北京：当代中国出版社2019年版，第235、254页。）著者提出了根本解决信访问题、化解矛盾纠纷的路径：一方面应从深化信访制度改革入手，走法治化道路；另一方面要以人民为中心，在构建和谐社会和改革创新社会治理中，彻底消除信访问题产生的根源，才有可能从根本上解决信访问题。著者还对如何深化信访制度改革提出了建议，即在社会转型、矛盾多发的形势下，信访工作是关系全局、牵涉各方的工作；在中国特色社会主义新时代，做好信访工作，进一步完善信访制度，必须站在党和国家工作全局的高度，把信访工作纳入和谐社会建设的总体目标之中，把信访工作放在中国特色社会主义伟大事业的进程当中去认识、去思考、去谋划，深化信访制度改革，为决胜全面建成小康社会提供良好的社会环境保障。

　　《信访制度史》用联系、比较、发展的眼光审视历史，系统梳理了新中国70年来信访制度的发展演变历程，揭示了经验、启示与趋向，是一部凝结著者对制度史研究视野、路径与旨归深刻思考的力作，为制度史研究领域的拓展做出了宝贵的探索。诚然，《信访制度史》还有一些可以进一步完善、提升之处，如对相关论点的表述和论证尚有进一步推敲、斟酌的必要，对典型案例的分析也有进一步拓展、深化的空间，在资料运用上也需要加强补充档案资料和口述史资料的论证，等等。

　　就历史研究本身而言，作为研究对象的信访制度仍是在不断发展和完善的。2019年10月召开的中共十九届四中全会提出要“完善信访制度”，“完善正确处理新形势下人民内部矛盾的有效机制”。（《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日。）信访制度史研究自然也需要不断发展、不断深化。我们期待包括著者在内的更多的历史学者进一步发掘制度史，尤其是当代中国制度史领域的“宝矿”，推出更多精品力作，为新时代坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化贡献更多的历史智慧。

　　［作者简介］郑清坡，历史学博士，教授，河北大学历史学院，071002；贾楠，硕士研究生，中国社会科学院大学（中国社会科学院研究生院），102488。

　　本文发表在《当代中国史研究》2020年第1期。

　　［责任编辑：周进］