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当代中国保护境外公民权益政策演进述论
发布时间: 2013-03-12    作者:钟龙彪    来源:国史网 2013-03-12
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   按照国际法的属人管辖原则,当一个主权国家的公民正当权益在境外受到侵害时,该国具有保护的权利。行使这一权利的途径、手段有很多,最主要、最常用的途径与手段是领事保护。领事保护是指当某国公民的正当权益在接受国受到侵害时,某国驻外使、领馆依据包括国际公约在内的国际法的各项原则、双边条约或协定以及某国和驻在国的有关法律,通过外交途径,反映有关要求,敦促驻在国有关当局公正、合法、友好、妥善地处理。新中国成立以来,党和政府始终高度重视保护境外公民的合法权益,但是由于错综复杂的历史原因,在不同的历史时期保护政策的理念、对象、机制、方法等呈现出明显的阶段性特点。

一、改革开放前中国保护境外公民权益的政策

   中华人民共和国政府成立伊始就十分重视保护海外中国公民的正当权利。1949929日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定:“中华人民共和国中央人民政府应尽力保护国外华侨的正当权益。”[11954年,中国外交部根据当时的实际情况制定了《关于领事工作任务的初步规定》,明确领事主要有六个方面工作:积极贯彻并宣传中国各种有关的政策;对华侨的正当权益采取积极保护措施;颁发护照,办理签证、公证、认证以及处理华侨的某些有关民政事项;管理中国驻在其领区内的商业机构,并办理上级所指定的某些贸易工作;开展对外活动,并根据条件对外进行文化宣传工作;对所属领区的政治、经济、文化、社会等情况进行调查研究。[2]这个规定是新中国成立后第—个有关领事工作的法规,尽管在内容上仅就一些项目作了原则规定,但对指导新中国领事工作和推动中国与外国领事关系的发展发挥了极为重要的作用,并为新中国领事制度的建立奠定了基础。1954年,第一部《中华人民共和国宪法》规定:“中华人民共和国保护国外华侨的正当的权利和利益”。[3]据此,保护境外中国公民的正当权益成为中国领事的一项重要工作。

   新中国成立初期,与中国建交的国家数量有限,后来虽然中国对外关系不断扩大、建交国数量不断增加,但中国公民出国人数仍然较少,19521978年,中国公民因公、因私出境人数总共为26万人次,平均每年1万人左右,[4]在国外的中国公民主要是华侨,中国领事的保护对象始终以华侨为主,这是改革开放前中国保护境外公民政策的第一个显著特点。

   20世纪50年代的统计,中国的海外华侨约有1200万人,主要分布在亚洲和非洲,其中东南亚地区占相当大比重。为解决复杂而敏感的华侨问题,1955年,中国与印度尼西亚(以下简称印尼)签订了《关于双重国籍问题的条约》,以此为突破口,中国先后与其他有关国家通过谈判解决了华侨双重国籍的问题(并非都签订了条约)。尽管如此,在一些国家仍然不时发生反华排华事件。为保护中国侨民的安全,改革开放前中国曾有三次大规模的撤侨行动。[5]第一次是196210月,印度当局在中印边境蓄意挑起事端,同时对旅印华侨进行猖狂迫害,115日、8日和24日,中国政府先后约见印度驻华大使并照会印度政府,对印度当局迫害华侨行为提出最严重抗议,并要求印度政府:立即停止迫害华侨;对愿意返回祖国的华侨,保证他们自由离境;对愿意继续在印度居留的华侨,保证他们的人身自由和生命、财产的安全,不进行任何歧视;对中国政府接运难侨回国的措施给予应有的合作和必要的便利。[6]为了接待和安置印度受难归国华侨,国务院成立了“中华人民共和国接待和安置印度受难归国华侨委员会”,任命廖承志为主任委员。第二次撤侨行动是在1965年,印尼发生政变,当地华人受到大规模排挤,中国从印尼接回大量难侨。到19671030日中国同印尼断绝外交关系为止,中国共接回难侨9万多人,并在云南、广东和广西等地专门成立了许多农场安置侨民。第三次撤侨行动是越南实现南北统一后,越南当局在全国范围内歧视、迫害、排斥华人华侨,到1978年底,被越南驱赶回中国的华人华侨达28万人。[7]中国政府派出“明华”、“长力”号客轮赴越南接运难侨,并进行了妥善安置。

   改革开放前中国保护境外公民政策的第二个特点是:中外领事关系发展比较缓慢,中国驻外领事馆屈指可数,制约了领事保护工作的开展。自新中国成立到20世纪60年代初,有13个国家在中国设有30个领事机构。中国在8个国家设有14个领事机构。[2(p20)

   领事关系是反映国家关系的一个重要方面。20世纪五六十年代,由于中苏关系变化,19541958年,苏联先后关闭了驻天津、阿勒泰、塔城、喀什、满洲里、沈阳、广州、大连的领事馆;196276日和816日,苏联关闭了设在乌鲁木齐的总领事馆和伊宁的领事馆,至此,苏联设在中国的领事馆全部关闭。

   1958年以后,印度公然向中国提出大片领土要求,并于196210月在中印边界挑起大规模武装冲突,使中印关系恶化,印度于1962年关闭了设在上海和拉萨的总领事馆。中国政府从196212l5日起撤销中国驻加尔各答和驻孟买总领事馆。

   1965年“九三○”事件后,印尼先后关闭了设在上海和广州的总领事馆。此后,中国驻马辰、望加锡和棉兰3个领事馆由于无法进行正常工作暂时停止办公,领事和工作人员奉命撤至雅加达,19671027日,中国宣布暂时关闭驻印尼的全部领事馆。另外一些国家因财政困难或其他原因,也相继关闭了在中国的领事馆,如1962年,丹麦、捷克斯洛伐克、瑞典分别关闭了设在上海的总领事馆。在“文化大革命”期间,中国同外国的领事关系受到很大影响。60年代末,外国在中国设立的领事馆减少到6个,其中越南3个、波兰2个、尼泊尔1个。中国在外国领事馆也减少到5个。[2(p21)

   到中共十一届三中全会以前,外国在中国设立的领事馆只有4个,即波兰驻上海和广州总领事馆、尼泊尔驻拉萨总领事馆以及日本驻上海总领事馆。中国在外国设有7个领事馆,即“驻革但斯克、日内瓦、卡拉奇、亚历山大、大阪、温哥华总领事馆及驻桑给巴尔领事馆”。[2(p23)这与中国在海外拥有巨大数量的华侨的情况是不相称的,也影响了对海外中国公民正当权益的保护。

   改革开放前我国保护境外公民政策的第三个特点是,不愿签订双边领事条约及参加领事国际公约。新中国成立后,中国在很长一段时间内没有也未曾准备就发展对外领事关系问题主动同资本主义国家谈判签订领事条约或领事协议,甚至一个时期内对一些社会主义国家提出的这种要求也未采取积极的态度。从20世纪50年代直至197810月,对有的国家提出签订领事协议问题中国仍然主张原则上不单独搞领事协议。有关领事事务由双方按一般国际惯例及本国的有关法规处理。[2(p24)1978年以前,中国只同民主德国、苏联和捷克斯洛伐克三个国家签订过内容比较简单的领事条约,而且是在50年代末和60年代初签订的,此后至70年代未同任何国家缔结过领事条约。[8]被全世界公认为是处理各国间领事关系准则的《维也纳领事关系公约》,虽然已于1967319日生效,但中国迟迟没有加入,直至197973日才加入。中国与有关社会主义国家在处理华侨问题时,不是通过两国政府协议来处理,而是通过两个国家执政党之间的协议来解决。例如,1955年,中国共产党同越南劳动党就旅越华侨的国籍、权利和义务等问题交换意见,经过多次协商达成了原则协议。双方确认:旅越华侨在和越南人民享有同样权利的前提下,按照自愿原则可以逐步转为越南籍公民;绝不强迫命令华侨转籍,绝不歧视保留中国国籍的华侨。越南南方的华侨问题待越南南方解放后再协商解决。1975年越南全国解放后,越南当局背弃了两党协议,迫害和大规模驱赶华侨。[9

   改革开放前中国领事对公民开展的保护不够广泛,与国际惯例差异甚大,这主要是由于以下几个方面的原因造成的。

   第一,近代以来不平等的中外领事关系给中国留下了痛苦难忘的记忆。从18421900年,十几个国家先后同清政府签订了享有领事裁判权的不平等条约,外国领事根据本国的法律对其在中国境内的侨民行使民事、刑事和商事的管辖权。为此,有的国家还在中国的城市划定了租界,建立了高等法院,拥有自己的警察,驻有自己的军队,甚至为了使领事具有权威,《中法黄埔条约》还规定“任凭派拨兵船在五口地方停泊,弹压商民水手,俾领事得有权威”。不平等的中外领事关系还突出地表现在外国领事在中国享有的领事裁判权。领事裁判权将属人管辖原则置于属地管辖原则之上,把本国的司法管辖权扩大到自己疆域之外,使侨居国外的本国国民不受所在国法律的约束,而由本国驻在外国的领事依照本国的法律对其行使管辖,从而严重地侵犯了别国主权。帝国主义对中国不平等的领事关系,还表现在他们在中国的领土上设立租界。在租界里的民政、警察、交通、财务、税收、教育、卫生以及司法权都由侵略国家操纵,从而使租界成为“国中之国”,因此新中国成立后的一个重要对外政策就是“另起炉灶”,不承认旧中国的外交关系和领事关系,而是需要通过谈判重新建立。

   第二,出于安全考虑,因为设立领事馆实行的是对等原则,如果中国在外国设立领事馆,外国也可要求在中国设立同等数量的领事馆,所以中国对互设领事馆采取非常谨慎的政策。196276日和816日,苏联关闭了设在乌鲁木齐的总领事馆和设在伊宁的领事馆。919日,苏联驻华使馆照会中国外交部称:“不久前,苏联政府关闭了驻伊宁和乌鲁木齐的领事馆,因为对于他们的正常活动造成了不能容忍的条件。苏联政府现已决定关闭驻哈尔滨和上海的总领事馆”。[2(p20)随即又于925日和28日先后关闭了设在哈尔滨和上海的总领事馆。究竟是什么原因使苏联在不到三个月的时间里关闭了在华的四个领事馆呢?事实并不像苏联照会所说的那样。此前,苏联利用其领事馆在新疆伊犁地区制造骚乱,“发展大批苏联侨民”,煽动中国公民外逃,致使1961年上半年有6万多名群众逃往苏联。为此,新疆伊犁哈萨克自治州外事分处在掌握充分证据的情况下,不得不于1961825日和1114日两次就苏联领事馆在当地居民中“发展大批苏联侨民”等非法活动正式提出抗议并采取了必要的限制措施。实际上,逃往苏联的那些所谓“苏侨”进入苏联国境后,苏联当局给他们发的是无国籍证,根本不承认他们是苏联公民。在一个主权国家领土上的外国领事馆煽动、胁迫边境居民外逃,从事非法活动,是不能允许的,这是当今世界公认的国际法准则。新中国不能允许外国的领事机构进行与领事职务不相符的干涉中国内政的非法活动,因此采取必要措施限制这些非法活动也是理所当然的。[2(p21)经过这次风波,中国对发展领事关系采取了更加慎重的态度。

   第三,改革开放前的中国与世界的交往不甚密切,除定居国外的华侨外,能够出国的中国公民并不多,而且其中绝大多数是因公出国,因私出国的极少,实行领事保护的压力不大。新中国成立至改革开放前,中国与外国的人员往来虽逐年增多,但数量依然有限。1979年以前,每年大约办理数万人次的签证。1979年全年,外交部领事司只颁发了4万余本护照。领事认证是一项涉外法律性事务,是开展对外经贸活动和因私出境不可缺少的,包括开展外贸需要的原产地证明、合同文本、营业执照证书、资信证明、进出口商检证明、动植物检疫书以及委托书、授权书等,因私出境的各类证明,诸如出生、亲属关系、学历、经历、婚姻状况、死亡、体检和未受刑事处分证明等,但1978年全年只办了6000余份。[8(p609)

   总的来看,改革开放前,中国从未采取主动行动恶化同外国的领事关系,但在必要时也进行了有理、有力、有节的斗争,充分体现了新中国对外领事关系是建立在独立自主和平等互惠基础上的新型关系。

二、改革开放后中国保护境外公民权益政策的调整

   推动中国领事保护政策调整的主要背景是实行了对外开放政策。十一届三中全会后,中国提出了新的发展战略,强调:“我们的社会主义现代化建设,要利用两种资源——国内资源和国外资源,要打开两个市场——国内市场和国际市场,要学会两套本领——组织国内建设的本领和发展对外经济关系的本领。”[10]这就进一步明确了对外经济关系的战略地位。领事工作在促进对外交往,便利人员往来,发展经贸、科技、教育、文化等方面的对外关系具有特殊而重要的作用。随着对外开放成为中国国家发展战略,必然要求领事政策进行调整,以落实新的发展战略。

   改革开放以后,推动中国领事保护政策调整的另一个重要背景则是外交战略的转型。领事工作是外交工作的一个组成部分,对外领事关系的发展是对外关系的补充与深化。1978年中共十一届三中全会决定把全国工作重点转移到经济建设上来之后,邓小平根据国际形势的新变化和国内任务的需要,对中国外交进行了重大调整,从而发展和完善了独立自主的和平外交政策,全面开创了新的外交局面,把中国外交推上一个新的历史时期。[8(p1)外交战略的转型必然要求领事政策相应地进行调整。

   推动中国领事保护政策调整的主要动力是扩大对外交流的需要。改革开放以后,因公出国人员成倍增加,特别是经贸、科技、学术各界人员出访较多。1978年以前,因公出国人员总共不过几十万人次,但到1991年已猛增至290万余人次。从颁发护照情况来看,1979年全年外交部领事司只发了4万余本,1992年全国各地外事办公室共颁发护照60余万本。从出国签证看,1979年以前,每年办理数万人次的签证。1991年,仅为因公出国人员申办外国签证就超过45万人次。从领事认证看,1978年外交部领事司全年共办6000余份,到1992年增至44万余份。[8(pp606,608609)

   随着中外交流明显增加,为适应形势发展的需要,更好地为改革开放和现代化建设服务,保护境外公民权益政策进行了必要调整。

   第一,新时期中国领事保护的对象重点从华侨扩大到海外中国公民,领事职责大大增加 1983年,在总结30多年中国领事工作实践的基础上,中国外交部制订了新中国第一部《中华人民共和国领事条例(试行)》,作为指示性文件发给各驻外使、领馆贯彻执行。在条例中,关于领事职务主要有如下内容:保护中国公民的正当权益,在其正当权益受到侵害时要尽可能提供协助,必要时可提出交涉;保护中国公民在接受国有关遗产继承方面的权益,协助居住在国内的中国公民依法办理继承在国外的遗产;保护和发扬侨胞的爱国爱乡的热情,教育华侨遵守侨居国法律,为促进中国同侨居国间友好关系的发展做出贡献;开展对外籍华人的友好工作,在增进所在国同中国的友好关系方面,发挥他们的积极作用;广泛宣传中国政府对台工作和对香港、澳门工作的方针政策、做好促进祖国统一的工作;积极开展对领区内地方当局和人民的友好活动,促进双方经济、贸易、旅游、文化、教育、科技等交流活动和友好关系的发展;受理要求加入、退出或恢复中国国籍的申请;办理护照和签证;办理公证和认证;办理司法机关委托的事务;根据有关规定管理中国在国外的船舶、飞机、火车和汽车等有关事宜,并提供必要的协助;处理有关防疫事务;用一切合法的手段对接受国和领区内的经济、贸易、文化、科技等情况进行调查研究,并报告国内有关部门;其他领事职务,如办理双方均为中国公民的结婚登记手续,受理申请到中国定居、要求解决在华亲属的工作调动和房产遗案等案件以及执行中国政府责成办理而不为接受国所反对的其他领事职务。[2(p121)该条例与50年代《关于领事工作任务的初步规定》相比较,领事条例中领事保护的对象重点从华侨扩大到海外中国公民,领事职责也有明显增加。

   第二,加入《维也纳领事关系公约》为中国发展对外领事关系、开展领事保护奠定了基础 改革开放后,扩大对外领事关系成为中国扩大对外交流的迫切需要。与此同时,许多西方发达国家和发展中国家也迫切希望同中国建立和发展领事关系,要求在中国设立领事馆,但是,由于当时中国法制不健全,没有相应的领事法规,特别是未加入世界公认的《维也纳领事关系公约》,这些国家担心在中国设立领事馆后,其领事馆和领事官员的特权与豁免得不到法律保障,难以正常行使领事职权。1979年上半年,中国同几个国家商谈发展双边领事关系时都遇到了这个问题。经过反复研究,中国政府于7月加入了《维也纳领事关系公约》,这一行动向全世界表明,中国将遵照国际上普遍承认的领事关系准则来建立和处理同外国的领事关系,使得领事保护有法可依,从而推动中外领事关系进入一个全面发展的新时期。

   第三,增设领事馆,加快发展对外领事关系步伐,为开展领事保护提供便利 改革开放以后,中外政治、经贸、科技、文化、旅游等往来剧增,为适应新形势需要,中国逐步加快步伐积极发展对外领事关系,其中一项重要内容就是有计划、有步骤地与有关国家进行设立领事的谈判、开设领事馆。中国领事馆多设在国外的重要城市,经济、科技中心以及华侨、华人的聚居地,这不仅可以便利同领区内地方政府、社会各界建立联系、进行交往,促进相关国家和人民对中国的了解,密切中外联系,促进对外开放,而且有利于保护设领区内中国公民和机构的合法权益。

   第四,缔结双边领事条约,促进对外领事关系深入发展,为领事保护提供制度保障 随着中外领事关系的深入发展,缔结双边领事条约被提上日程。其主要原因是:(1)一些国家尚未加入《维也纳领事关系公约》,同这些国家发展领事关系必须有共同的法律基础。(2)由于国际政治形势的发展和经贸活动以及人员往来的频繁,许多国家授予领事官员的职权远远超出了《维也纳领事关系公约》的范围,与此相适应,需要有关国家通过一定法律形式加以协调和确认。(3)由于世界形势瞬息万变,许多国家希望把同外国的领事关系用比较稳定的双边条约形式确定下来,以保护本国公民和国家的实际利益,因此,缔结双边领事条约就成为国家间普遍采用的调整和发展领事关系的重要手段。根据形势的发展需要,中国也改变过去不主动同外国签订领事条约的做法。从19791992年,中国先后同美国、印度等28个国家谈判签订或重新签订了领事条约。[8(p603)缔结领事条约对处理双边领事关系、解决领事保护问题提供了制度保障。例如,中外领事条约一般都有保护本国侨民的条款,规定派遣国国民一旦被捕或拘禁,接受国主管当局应在规定限期内通知派遣国领事馆,以使本国侨民得到及时保护。如果有的国家未认真履行这项条款,中国驻该国使领馆就可根据双边领事条约,及时向对方提出交涉,并要求以后不再发生类似情况。

   第五,通过领事磋商处理有关领事保护事务 随着中外领事关系不断发展,双方交往和人员往来迅速增多,随之产生的领事保护问题也越来越多。在这种情况下,双方领事官员就有关问题及时互通情况、交换意见就成为必需。多方面、适时的领事磋商为领事保护的开展提供了便利。[8(p605)

三、新世纪以来中国保护境外公民权益政策的新发展

   冷战结束后,国际形势发生了复杂而深刻的变化。随着中国综合国力的不断增强、对外开放的推进、“走出去”战略的实施以及国家利益的不断延伸,中国与外部世界的交往与合作更加紧密深入。据商务部数据,截至2009年底,中国累计对外直接投资已超过2200亿美元,对外承包工程累计完成营业额3407亿美元,对外劳务合作累计完成营业额648亿美元,累计派出各类劳务人员502万人。[11]进入新世纪以来,中国国内居民出境人数自2000年突破1000万人次后(不包括港澳台居民出境人数),一直以年均185%的高速递增,基本上每23年即增加1000万人次,至2011年已达7025万人次。[12]随着中国公民到海外旅游、经商、留学及执行公务人数的快速上升,他们的人身、财产安全及各种合法权益遭受侵害和面临各类风险的局面正日益严峻。自2006年起,每年由外交部处理的海外公民领事保护案件超过3万件。[13]面对新问题和新挑战,中国政府进一步调整、充实和完善了保护境外公民权益的政策。

   首先,创新保护理念 强调执政为民是指导新时期领事工作的精髓,以人为本是领事保护工作的核心和灵魂,也是指导和检验领事保护工作的首要标准。200171日,江泽民在纪念建党80周年大会的讲话中阐述了“三个代表”重要思想,提出要“全心全意为人民服务,立党为公,执政为民”[14]。此后,执政为民成为党和政府各项工作包括外交工作的指导思想。胡锦涛当选为党的总书记后,又提出了科学发展观,强调以人为本。2004610日,中国援外工程技术人员在阿富汗遭遇恐怖袭击后,胡锦涛表示:中国虽有13亿人口,但我们珍惜每一位中国公民的生命。[15

   20048月,在北京召开的第十次驻外使节会议上,胡锦涛明确指出“要增强对海外利益的保护能力”,为了贯彻落实中央要求,外交部提出:“执政为民”是指导新时期领事工作的精髓,以人为本是领事保护工作的核心和灵魂,也是指导和检验领事保护工作的首要标准。人民群众是领事保护的服务对象和力量之源。要把“群众利益无小事”切实贯彻到领事保护的每一项具体工作中,只有在细节上做到有备无患,中国公民的生命权和合法权益才能得到更大范围的尊重和保护,民众对外交工作的信任与支持才能进一步加强。[15

   其次,建立健全保护机制 一是健全服务机制,通过外交部网站发布和更新《中国境外领事保护和服务指南》,宣传海外中国公民寻求领事保护的基本知识,同时了解和掌握中国公民在国外的情况并与其建立直接联络,以便及时提供领事保护和服务。二是建立预警机制。利用网站和其他媒体渠道及时发布各国的安全状况、旅游、经商、劳务等信息;跟踪、分析和研判有关涉及国外中国公民安全的信息;对不同国家和地区的安全状况进行动态评估,并及时在外交部和驻外使领馆网站上发布预警信息。不定期发布旅行警示,建议公民避开局势动荡、治安混乱的国家和地区。三是建立领事新闻发布机制和与公众交流机制。中国各驻外使领馆逐步建立新闻发布制度,领事保护事件发生后,马上指定专人接受媒体采访,向外界发布最新进展情况。外交部网站及时发布来自各驻外使领馆的信息,为媒体及公众了解事件进展情况提供信息渠道。四是建立和加强应急机制。国内、外交部内有关部门及驻外使领馆都建立和完善了相应的领事保护应急机制,主要内容是:成立应急小组,制定工作计划;确定联络方案,保障信息畅通;开设热线电话,收集各方资讯;协调国内外有关单位共同展开工作。五是建立协调机制。20041110日,由外交部牵头,国务院其他有关部委组成的“境外中国公民和机构安全保护工作部级联席会议”在北京成立,统一指挥、协调国外涉及中国公民和企业的重大领事保护事件的处置工作。200471日,外交部正式设立涉外安全事务司,负责执行涉及非传统安全领域的方针政策,主管有关调研工作,协调处理相关涉外事务。同时,在外交部内成立了专门负责处理重大突发领事保护案件的应急小组。此外驻外领馆也成立了以使馆或领馆牵头的协调机制,为当地中国人提供安全保护和救助。六是建立磋商机制。通过双边定期磋商、紧急交涉、派出外交部长特别代表或政府工作组等形式亲赴事发地点,敦促有关国家采取措施,切实维护海外中国公民合法权益。七是完善法律机制。针对中国公民法制意识不断增强、领事保护涉及法律问题越来越多的情况,外交部积极推动领事保护的立法建设。通过几年来与有关单位的共同努力,外交部起草了《中华人民共和国领事工作条例》,目前已经进入立法程序。

   第三,不断丰富保护手段,包括运用商业航空、军事力量 除传统的领事保护手段外,近年来,面对频发的境外重大突发事件,中国组织了多次大规模的撤侨行动。200811月,泰国“红黄之争”导致曼谷国际机场关闭,数千名中国公民滞留旅途无法回国。中国外交部及驻泰国使领馆紧急协调民航局、航空公司等部门增派商业航班,并协调泰方准许我飞机和人员使用曼谷周边军用机场,及时协助3346名滞泰中国公民全部平安回国。这是我国第一次派飞机将大批境外公民撤回国内。20113月,利比亚发生危机后,中国在短时间内通过海陆空三条路径从利比亚成功撤出3万多名中国公民。这次撤离行动是新中国成立以来中国政府最大规模的有组织撤离海外中国公民行动,情况复杂,规模空前。值得注意的是,在这次撤离行动中,中国第一次动用了军事力量。为救回数万名中国公民,中国起初派遣了多架包机和多艘客轮,后来,中央军委决定,派遣正在亚丁湾索马里海域执行护航任务的“徐州”号导弹护卫舰赶赴利比亚附近海域,为撤离我国在利比亚人员的船舶提供支持和保护。这是中国军舰首次在人道主义危机中参与撤离本国公民。中央军委还决定派遣4架伊尔-76型运输机飞赴利比亚,执行撤离中国在利比亚人员任务,这是中国空军首次被派往海外救援中国公民。

   近年来,在不断丰富的实践基础上,中国逐渐建立起了以“预防为主、预防与处置并重”为原则的境外公民领事保护机制,在注重安全事件发生后的应急与协调工作的同时,更加强调事前的预防。客观地说,中国的海外领事保护工作与以往相比有了很大进步,充分体现了“外交为民”的指导思想,但与在领事保护方面有丰富经验和强大能力的发达国家相比,还有一定差距。[12]当前中国的领事保护在能力建设上仍面临一些亟待解决的问题,如内部协调机制不够通畅,法律保障不够健全,领事人员短缺,缺乏专项基金等保护手段,尚难应对新形势下的新问题等。[14]对这些问题,需要在今后的工作中逐步探索解决。

[ 参 引 文 献 ]

1]《建国以来重要文献选编》第1册,中央文献出版社1992年版,第13页。

2]《新中国领事实践》,世界知识出版社1991年版,第119120页。

3]《中华人民共和国宪法》,《人民日报》1954921日。

4]《您了解中国领事保护和服务吗?》,《人民日报(海外版)》2003613日。

5]李玲飞:《中国外交迎来民本时代——从历次撤侨行动看中国民本外交思想》,《学习月刊》2011年第7期。

6]《我国再次最严重抗议印度迫害华侨决定派船接回被拘禁和受难无法谋生而愿返国的华侨照会印度政府,要求保护华侨正当权益并对接侨措施给予应有合作和便利》,《人民日报》19621219日。

7]王泰平主编:《中华人民共和国外交史》第3卷,世界知识出版社1999年版,第69页。

8]田曾佩主编:《改革开放以来的中国外交》,世界知识出版社1993年版,第603页。

9]《当代中国外交》,当代中国出版社、香港祖国出版社2009年版,第236页。

10]《三中全会以来重要文献选编》下,人民出版社1982年版,第11141116页。

11]《2009年我国对外投资合作业务简况》,http://wwwfdigovcn/pub/FDI/wztj/jwtztj/t20100120_117214htm

12]《中华人民共和国2011年国民经济和社会发展统计公报》,中华人民共和国国家统计局网站,http://wwwstatsgovcn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20120222_402786440htm

13]汪段泳:《中国海外公民安全:基于对外交部“出国特别提醒”20082010的量化解读》,《外交评论》2011年第1期。

14]《江泽民在庆祝建党八十周年大会上的讲话》,《人民日报》200172日。

15]沈国放:《坚持以人为本加强领事保护》,《求是》2004年第2期。

 

[责任编辑:郑珺]
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