20世纪60年代中后期，中国援建坦赞铁路的决定产生了巨大的国际反响。不仅在当时发挥着巨大的作用，而且“在框定今天与未来中非关系的走向中仍具有标志性意义”。［1］鉴于其重要性，国内有关坦赞铁路的学术研究成果非常多，但一般集中在中国援建政策的形成、修建的过程以及产生的影响等方面，① 对这一时期美国的应对策略、使用的手段及其效果评价则较少关注。事实上，美国政府当然不会坐视中国借修建坦赞铁路获取政治利益，然而更重要的是，中国政府是在自身经济极其困难时毅然援建这一当时最大的对非援助工程。②因此，尽管身处越南战争的泥潭，约翰逊政府仍尽一切可能阻挠中国的援建计划，企图使东部和南部非洲“远离共产主义”。本文借助解密的美方档案，从另一个侧面揭示中国援建坦赞铁路背后复杂的政治与外交。
一、坦赞铁路构想与美国的“拖延”策略
20世纪60年代初，坦桑尼亚和赞比亚两国相继独立后，如何从政治上、经济上摆脱殖民主义的控制成为他们共同的事业。在某种程度上，前殖民国家仍通过早期铺设在非洲的交通网络来控制其经济命脉。特别是内陆国家赞比亚，向外输出铜矿产品的交通主要靠白人政权领导下的南罗得西亚、葡属莫桑比克和南非，大部分进口物资也要从上述国家购买。［2］对前殖民国家的经济依赖使坦赞两国首脑无法推行其“泛非主义”理念，也无法对非洲民族解放运动给予更多的支持。因此，坦桑尼亚总统尼雷尔与赞比亚总统卡翁达很早就商议要修建一条连接赞比亚铜产区和达累斯萨拉姆港（坦）的铁路线，既可使赞比亚摆脱南罗得西亚的牵制，又可促进坦桑尼亚南部的经济发展，更可以使坦赞两国紧密结合起来，共同支援南部非洲的民族解放运动。因此，坦赞铁路实际上寄托着坦赞两国强大与独立的梦想，是承载着反殖民主义与反帝国主义重任的“自由铁路”。
最初，坦赞两国将援助的希望寄予西方国家和苏联，因为无论从技术能力还是经济实力上，这些国家更占优势。然而，西方的冷淡和苏联的拒绝使尼雷尔很快转向中国寻求帮助，卡翁达却仍寄希望于美国，并不时打出“中国牌”来试图说服美国改变立场。
1965年初，坦赞铁路计划因为南罗得西亚政局动荡而变得更为紧迫。赞比亚担心其主要的铜出口路线因为南罗得西亚宣布独立而被切断，而另一条通向西部出海口的运输线——本格拉铁路又被葡萄牙控制。葡萄牙支持南罗得西亚独立，“所有人都意识到葡萄牙会在任何时候为其政治目标而切断赞比亚的运输通道。”［3］因此，修建一条通向东部出海口的铁路迫在眉睫。不久，卡翁达借一次会议之机向美国官员暗示“周恩来正准备答应援建坦赞铁路”，并请求西方国家抢先提供这种帮助。［4］
东非的政治动荡使美国不得不认真对待坦赞两国提出的铁路计划。从现实主义角度出发，美国在东非有着巨大的政治和经济利益，不会轻易拱手相让。首先，坦赞两国在非洲有着不容忽视的影响力，是南部非洲民族解放斗争的前哨阵地，在支持地区种族平等、反对少数白人统治的斗争中扮演着重要角色。其次，赞比亚是当时世界上最大的铜出口国之一，铜出口量的减少将对美英及其他铜消费国造成严重影响。［5］最后，两国都奉行不结盟的外交政策，在联合国、军备控制和越南问题上有重要作用。当然，美国最担心的还是中国会借修建坦赞铁路将势力“渗入”非洲，影响坦赞两国在国际问题上的倾向，甚至影响两国未来的发展道路。因此，美国 “所有非洲问题专家都急切的呼吁要尽力使中共远离非洲的心脏”。［4］
另一方面，从经济角度考虑，修建坦赞铁路无利可图。世界银行曾在多次考察的基础上拒绝贷款，美国国际开发署也表示难以承担这笔巨额费用。［4］ （No465）事实上，即便打着反击共产主义的旗号，因越南战争耗费大量人力物力的约翰逊政府也无法从国会获得这样一笔巨大的援助拨款。此外，美国还不得不考虑结盟关系，特别是葡萄牙政府的态度和立场。同样重要的是，尽管从反种族主义的国际形象角度出发，美国反对南罗得西亚的单边独立宣言，但对其白人政权却充满同情，因为“毫无疑问，罗得西亚内部非裔民族主义是由共产主义国家指挥和资助的”。［6］
复杂的政治经济因素使美国决策层陷入激烈的争论当中。美国国务院非洲事务局、非洲问题专家和副国务卿哈里曼支持援建坦赞铁路，他们担心如果中国提供援助将使美国“被隔绝于南部非洲”；而反对者如国务卿腊斯克、副国务卿鲍尔和国家安全委员会参谋人员科默则认为将修建坦赞铁路等同于中国在非洲的胜利言过其实。在此情形下，总统国家安全事务特别助理邦迪只好主张静观其变，“让我们密切关注此事”。［4］
６月，周恩来访问坦桑尼亚，有关中国将援建坦赞铁路的传言更加确凿。美国总统约翰逊亲自过问此事。在与白宫新闻秘书比尔·莫耶斯的晚餐会谈中，约翰逊表达了对非洲问题的关注，其中特别提到坦赞铁路问题。他主张美国应当与英国合作对坦赞铁路展开勘测，虽然“这并不代表美国承诺修建这样一条铁路”。［4］(No198)
7月，修建坦赞铁路事实上已经成为一个急需讨论和决定的问题。一方面，南罗得西亚危机已经提上日程；另一方面，美国确信“中共已经向尼雷尔提出：（1）勘测坦赞铁路的路线；（2）可能会承诺修建（坦赞铁路的）坦桑尼亚路段”。 ［4］(No465)美国国家安全委员会就此向约翰逊提交了一份备忘录。根据该备忘录，国家安全委员会并不认为美国援建坦赞铁路是解决南罗得西亚危机的最佳方案，原因是：第一，修建坦赞铁路可能需要十年以上的时间，届时危机已成过去时，而这条花费数百万美元的铁路将成为“累赘”；第二，当前由赞比亚和南罗得西亚共同拥有的铁路线恰好是阻止双方采取急躁的报复性行动的最好工具；第三，中国政府或许无法为如此庞大的铁路建设工程提供足够的财政支持；第四，与铁路相比，公路更为廉价和合理。事实上，美国已向坦赞两国提出由一个美国公司进行高速公路的可行性研究。［4］(No465)
约翰逊与邦迪商议的结果是：美国无论如何都要尽量阻止中国修建坦赞铁路。［7］9月中旬，腊斯克对到访的赞比亚煤炭部部长祖鲁保证，美国会认真考虑赞比亚问题，特别是关于修建坦赞铁路的建议。他表示，“在当前形势下，美赞的利益是一致的”。［8］与此同时，美国开始游说英国和加拿大两国资助坦赞的铁路勘测，美国则向坦赞两国政府提出资助公路勘测的计划。不久，英加两国同意出资进行坦赞铁路的可行性研究。坦赞两国也表示接受美国关于建设一条平行公路的计划。至此，约翰逊政府才松了一口气，认为“这些有重要意义的突破将使中共无计可施了”。［9］事实证明，上述活动都是美国“拖延”策略的一部分，目的是“争取时间”，等待南罗得西亚危机结束。这样，美国既可安抚坦赞两国，又可将中国阻隔在南部非洲之外。
二、以大北公路对抗坦赞铁路的企图
1965年11月11日，南罗得西亚的白人政权宣布独立，预想当中最坏的情形出现了。赞比亚加入联合国。美英对南罗得西亚实施经济制裁，但同时自身经济也受到了影响。尽管赞比亚政府很焦急，美英的应对却很消极，他们虽然担心“共产主义国家借机扩张在非洲的影响力”，但更担心强硬政策会引发同南非和葡萄牙政府的对抗，从而影响其在当地的投资与利益。［4］(No516)
对于坦赞两国强烈要求的坦赞铁路计划，美国政府内部的分歧很大。以美驻联合国大使戈德伯格为代表，主张不仅要帮助坦赞两国修建铁路，而且还要修建横穿非洲大陆的高速公路网络。戈德伯格用来说服约翰逊的理由有：一是必须扶植非洲大陆温和的亲西方的政权，通过经济和政治帮助使其远离中苏等共产主义国家；二是美国由于越南战争而面临国际政治困境，必须在外交上提出新的建设性动议来平息那些对美国越南政策的指责。［10］不过，反对的声音依然强烈。从1966年和1967年美英展开的多次协商来看，美国对于制裁南罗得西亚以及援建坦赞铁路都不感兴趣。按照腊斯克的说法，“美国不可能替西方承担潜在的责任，美国已经不堪重荷，再难承受其他压力了”。［11］此外，美国仍希望中国援建坦赞铁路一事，并没有想象中那么严重。1967年8月，美驻坦桑尼亚使馆在给国务院的电报中分析说，虽然援建坦赞铁路可能会增强中国在坦桑尼亚的影响力，但同时也要考虑到中国建议的模糊性以及可能的中肯关系的恶化。［12］
然而，一直怀疑中国是否敢于援建坦赞铁路的美国政府彻底失望了。1967年 9 月，中坦赞三国在北京签订了《中华人民共和国政府和坦桑尼亚联合共和国政府、赞比亚共和国政府关于修建坦桑尼亚—赞比亚铁路的协定》（以下简称协定）。中国援建坦赞铁路的事情正式确定下来。［13］
尽管已经有了一定的心理准备，中国决定援建坦赞铁路的消息仍震动了美国朝野。美国情报机关称其为“单个国家对撒哈拉以南非洲的最大笔援助”。［14］美国国务院报告和后来出台的一份中情局评估报告得出相似的结论，认为中国实际上是把对坦赞的经济援助与支持非洲的民族解放联系起来。［15］总之，美国敷衍坦赞两国，试图通过拖延时间扰乱中坦赞协商、阻隔中国于非洲之外的计划失败了。
与此同时，美国一直酝酿中的平行公路计划，即大北公路计划正式提上了议事日程。早在1965年6月，为了应付坦赞两国的修路要求，使其放弃向中国求援，美国提出了翻修旧殖民地时期大北公路的计划。翌年，美国联合其他国家勉强拼凑起一个“联合道路工程公司”，并于1967年3月开始注资修建。美国负担200万美元的费用，世界银行负担1000万美元。［16］但是，这样一条投资有限的公路根本无法解决赞比亚的困境。公路简单翻修后，只在很小程度上缓解了赞比亚进出口的压力；雨季到来时公路则基本派不上用场。坦赞两国对此非常失望，同时对中国援建坦赞铁路寄予了更高的期望。
协定迫使美国采取更积极的政策来消除中国援建坦赞铁路的影响。1968年初，美国副总统汉弗莱出访非洲9国。在赞比亚，汉弗莱宣布美国将帮助坦桑尼亚改造大北公路。［17］与此前美国对大北公路的翻修计划不同，汉弗莱承诺，要“使大北公路在两年内成为坦桑尼亚有效的交通动脉”。根据相关报告与备忘录，美国之所以选定大北公路对抗坦赞铁路是因为：大北公路与坦赞铁路几乎是平行的，但花费仅为后者的1/10；当时坦赞铁路正处于勘测阶段，离正式修建还有一段时间。如果美国能在一年或一年半内改造大北公路的路况，增强其运力，赞比亚就会充分考虑其是否需要背负5亿美元的债务来修建铁路。鉴于此，汉弗莱建议约翰逊必须尽快行动，“当中国人完成坦赞铁路的勘测时，我们应当使这条公路显现其形制”。［18］
以大北公路对抗坦赞铁路的计划得到美国政府内部的一致支持。中情局评估报告认为，即便中国开始修建坦赞铁路，也只会收获宣传上的利益，并使受援国在联合国中站在中国一边，但就铁路本身而言“对当地经济没有什么价值”。铁路沿线没有可开发的工业或能够予以开发的矿产，铁路修成后交通费用仍然很高，而美国翻新修复的大北公路“足以满足坦桑尼亚的国内交通需求”。［14］
其后，美国迅速派出了勘探队伍并提出了拨款计划。这条计划连接肯尼亚、乌干达、坦桑尼亚和赞比亚的大北公路总花费约为9100万美元，其中，美国国际开发署资助16%，世界银行和其他国家共资助46%，上述四国承担38%。不过，美国的资助重点显然在坦赞两国。1968年，美国向坦桑尼亚提供了1300万美元发展贷款用以翻修大北公路的坦桑尼亚路段。［19］事实上，大北公路是当时美国唯一能够负担的对抗坦赞铁路的工具，除此之外，深陷越南战争的约翰逊政府再无其他举措。［3］(p150)
三、美国阻止中国援建坦赞铁路的动因与效果评价
20世纪60年代后期，中国所处国际环境极为恶劣。因此，中国援建坦赞铁路，除了有同情与支持非洲民族解放事业的因素，也是从战略高度考虑的，对此中国政府并不讳言。而从前述美国应对中国援建坦赞铁路的过程可见，美国政策的全部出发点就是为反击中国的非洲政策，削弱中国在非洲的影响力。换言之，出于“凡是中国支持的美国都要反对”这一动因。事实上，这一决策特征到今天也没有太大改变，并且在很大程度上限制了美国政策的有效性。然而，全面分析评价美国的政策得失并不容易，一方面，坦赞铁路计划本身就蕴含着坦赞两国乃至整个非洲极其复杂的政治和经济诉求；另一方面，在坦赞铁路较长的勘测与修建期间，国际政治局势亦不断发生变化，这些都对中美围绕坦赞铁路在非洲展开的对抗产生了影响。
坦赞铁路之所以从一个单纯的援建项目演变为中美的对抗，与当时世界局势密不可分。首先，苏联借非洲旧殖民体系瓦解之机，以安哥拉问题为切入点锲入西南非洲，极大地冲击了西方国家的传统势力。约翰逊政府担心，如果中国借修建坦赞铁路进入东部非洲，无疑会增强共产主义对整个撒哈拉以南非洲的影响力，［20］进而将美国“隔绝于南部非洲”。其次，这一时期，出于对传统殖民主义的憎恶和美国越战政策的不满，已经获得独立或者正在寻求独立的非洲国家普遍带有左翼倾向，并千方百计寻找适合本国国情的社会发展道路。坦赞两国正是这类国家的代表。而修建坦赞铁路是一个工程浩大的现代化发展项目，随之而来的将是成千上万的中国工人和技术人员。这在短期内必然会影响铁路沿线地区的经济模式、技术水平和生活方式，长期则会影响坦赞两国的发展道路选择。［21］最后，1965~1969年间，中国国内政治形势和对外政策调整引发外界的高度关注。中国于经济极度困难时仍然积极援建坦赞铁路，毛泽东关于“中间地带”革命的理论，使美国认定中国援建坦赞铁路，一方面是要“通过对非洲游击队的实质性支持，回应南部非洲的民解运动”；另一方面则“意图破坏西方影响，反击苏联修正主义，传播北京模式的共产主义革命”。［22］最后，中美在越南的对峙使美国政府一度认定中国是比苏联更为危险的敌人。为此，约翰逊政府有关非洲政策的目标之一就是“确保非洲国家支持或理解美国的总体政策目标，如联合国中国代表权和越南等问题”。［4］(No200)而中国援建坦赞铁路会决定性的改变一些非洲国家在联合国的立场，［20］这是美国已经预见到的。
