2013年国务院批准的《国家海洋事业发展“十二五”规划》（以下简称《规划》），其中就涵盖了海洋环境与资源的保护，这是我国海洋事业发展史上具有里程碑意义的一年。其指导思想是科学利用海洋资源，合理保护海洋生态环境，实现海洋的持续发展。《规划》的实现离不开法律制度的保障，因此，笔者认为分析我国的海洋环境与资源保护法律制度，找准其中存在的问题并予以完善是当前一个势在必行的课题。

　　我国海洋环境与资源保护的现状

　　我国海洋环境保护与法律制度建设。我国政府对海洋环境保护方面比较重视，最早的关于海洋环境的立法原则都是依据大陆法系的法律规范制度制定出来的，是对大陆法系的简单延伸。从《海洋环境保护法》（1983年实施，1999年进行了修改）开始，我国关于海洋环境保护方面的法律如雨后春笋般出现，一些行政法规和地方性法规也逐渐建立起来。经过30多年的发展，我国的海洋环境保护法律已形成体系。

　　《环境保护法》是我国关于环境资源保护的一项基本法，对环境与资源的保护问题做了全面和综合的规定。该法对海洋环境保护也做了具体的规定，第二十一条规定：“国务院与沿海各级人民政府应加强对海洋环境的保护，……必须依照法律规定，防止对海洋环境的污染损失。”该法在1999年进行了修订，对海洋环境的保护作出了具体的规定，这是我国第一部关于海洋环境保护的单行法。该法修订的目的是为了更好的保护和改善我国海洋环境与资源，维护海洋生态平衡，防治海洋污染损害发生，保障人们赖于生存的海洋环境，实现经济社会的可持续发展。这部单行法进一步完善了我国关于海洋环境与资源的法律保护体系，推进了我国海洋事业的健康发展。

　　为贯彻《海洋环境保护法》的有效实施，使该法更具有可操作性和执行性，国务院颁布了一系列关于海洋环境保护的行政法规：1983年的《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、1988年的《防止拆船污染海洋环境管理条例》、1990年的《防治陆源污染物损害海洋环境管理条例》、2007年的《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》。另外，相关部门及地方政府也制定了一些部门规章、地方性法规规章，这些都为海洋环境的保护问题作出了具体的可行性规定，为执法提供了有效的依据。

　　我国海洋资源保护的立法现状。我国海洋资源立法方面相对缓慢，其相关法律法规主要包括：一是《宪法》中对海洋资源保护作出了原则性的规定。二是海洋资源保护法规，我国相继制定了一系列关于海洋资源保护的单项法律，如1986年的《渔业法》，该法于2000年进行了修订，2001年的《海域使用管理法》，2006年的《海域使用权管理规定》。三是海洋资源一些行政法规。1982年国务院制定的《对外合作开采海洋石油资源条例》，该法也在2011年作出了修订。1993年的《水生野生动物保护实施条例》，1996年的《矿产资源法》，这些行政法规对海洋资源的利用及保护都作出了具体的规定。四是各部委也制定了一些部门规章，如农业部1995年制定的《长江渔业资源管理规定》。五是一些地方性法规和地方政府规章，如《广东省海域使用管理条例》、《青岛市近岸海域环境保护规定》等，为解决本地区海洋资源保护的具体问题提供了法律规范。

　　我国加入的关于海洋环境与资源保护的国际公约。这些公约主要包括海洋资源保护规范、专门性国际环境保护条约、双边及多边协定等。由于海洋资源越来越受到国际社会的重视，我国也积极参与到海洋资源保护与利用的制度建设中，参与了第三次联合国海洋法会议，该会议从1973年开幕，延续到1982年，持续了九年，制定出了《联合国海洋法公约》，这是人类迄今为止最为完整的海洋法典，其中涉及了海洋环境保护和海洋资源的合理开发利用，对于海洋环境与资源的保护提供了一项基本文件，有利于海洋环境的保护，有利于海洋资源的公平有效的利用。我国于1996年成为该公约的缔约国。除此之外，我国还加入的公约有：《保护世界文化的自然遗产国际公约》、《国际捕鲸管制公约》等。

　　我国海洋环境与资源保护制度存在的问题

　　20世纪80年代，我国的法制建设进入了崭新的阶段，海洋环境与资源保护的相关立法也取得了较大的进展。我国采取的是海洋环境与海洋资源保护分离立法的模式，在海洋环境保护方面立法已基本形成体系，但是在海洋资源方面的立法还不完善。基于21世纪海洋可持续发展理念的提出，我国早期制定的海洋环境与资源保护法律法规已经跟不上时代的步伐，其中的一些规定已不符合当前社会发展的要求。因而，文章对现行法律法规进行反思，从以下四个方面分析我国海洋资源环境法律法规存在的问题 。

　　海洋环境与资源保护缺乏统一的原则，易导致行动的无序化。世界各国都已经认识到人类的积极行为对海洋环境保护的作用，也都采取了一些措施保护海洋环境，尤其是防治海洋污染和合理开发利用海洋资源的措施，为保护海洋还签订了一些国际公约、条约等。不过，这些国内的、国际的措施并没能有效地保护海洋，至少是没有产生让人满意的效果。《联合国海洋法公约》的规定只提到了环境污染防治问题，但在养护和管理生物资源方面缺乏更加有效的合作。国际贸易领域奉行自由贸易原则，海洋环境与资源保护不能接受“自由贸易”原则，而应该制定自己的原则，当前海洋环境与保护缺乏统一的原则，导致了保护的无序化。

　　海洋环境与资源立法存在“重海洋环境保护，轻海洋资源保护”。我国海洋环境与资源立法虽然有了较大的发展，但是仍处于落后状态。我国海洋资源保护的法律规定散见于环境保护、海洋环境保护、土地管理、矿产资源、渔业等方面的单行法律法规中，这种状态不利于我国海洋环境与资源的开发利用。《海洋环境保护法》，对我国海洋环境保护做了较为全面的规定，但是该法只在首章对海洋资源保护做了原则性的规定，其余章节都是对海洋环境的法律保护，主要目的是为了防止如海洋石油污染类似海洋污染导致的海洋生态环境的危机。因此，我国现行的《海洋环境保护法》存在重环境保护而轻资源保护的现象，可以说该法并不是一部关于海洋环境与资源保护均衡的基本法律。目前，我国还没有一部直接以海洋资源保护为主的法律。因此，有学者提出制定一部专门关于海洋资源保护的法律，也有学者提出完善现行的《海洋环境保护法》，将海洋环境与资源保护融为一体，均衡规定。①

　　各单行海洋环境与资源法律法规之间协调性差。由于海洋环境与资源本身的特殊属性，我国不同类型的海洋环境与资源法律保护往往由相应的政府部门负责，海洋环境与资源法律法规也就相应地由该部门负责起草或制定，因此有多少部门就有多少法。各部门的立法受到其管理权限、协调能力与部门利益的局限，海洋环境与资源立法呈割据状态，使得海洋环境与资源难以获得统一的管理，对海洋环境资源的保护缺乏协调性、系统性。依据此种模式制定的关于海洋环境与资源的法律法规虽然很有针对性，但是不能在整体与宏观上对与之相关联的其他海洋环境资源保护问题进行考虑，不能为了开发利用其中一种海洋资源的同时以牺牲另一种海洋环境资源为代价。加之由于相关职能部门过多、法条规定过于笼统以及海洋环境与资源法律法规对各部门之间的分工相对于种类复杂的海洋环境与资源而言尚不够明确，这些因素在一定程度上造成了一部分海洋环境资源的管理重叠，而另一部分往往无人过问的问题。

　　我国海洋环境与资源保护法律规范尚不完备，部分重要领域缺乏法律规范。虽然我国海洋环境与资源保护已经取得较大发展，但是海洋环境与资源的法律体系还不全面。一是宪法中并没有将海洋环境与资源保护进行明确，唯一一条与海洋资源有关的就是1982年《宪法》第九条，该条规定了海洋资源属于国家所用，但是并没有对海洋环境资源保护作出直接规定。2004年的宪法修正案也没有提及，宪法上的缺位导致我国海洋环境与资源保护缺乏指导性的规范；二是关于环境与资源的单行法中，没有将海洋环境与资源保护做出明确的规定。三是现行的海洋环境与资源立法中仍然存在着20世纪80年代计划经济时代法律制度，这些法律制定的背景是当时海洋开发利用较少，经济不发达，已跟不上时代步伐。另一方面，许多规定不够细致详尽，造成海洋环境资源破坏和污染后果的惩罚措施又因各个行政部门的职责不同而千奇百态。再如，虽然我国《海域使用管理法》对于海域使用权制度均有所规定，但仍然存在许多缺陷：从《海域使用管理法》立法目的来看，无论是该法具体规定，还是立法者的立法说明，均将加强海域使用管理放在了首要位置。这些都决定了该法在性质上具有浓厚的公法色彩，对于海域使用者的权利规定并不多，相反，义务性规定占了大部分内容，明显是一部“重公法，轻私法”的法律。

　　我国海洋环境与资源保护制度的完善建议

　　完善我国海洋环境与资源保护法律制度既符合国际形势发展的客观需要，也是《国家海洋事业发展“十二五”规划》的客观需要。笔者认为，海洋环境与资源法律体系的完善同时也是海洋环境与资源保护的迫切需要，完善的海洋环境与资源法律体系能够保证依法管海和依法用海，杜绝海洋环境与资源开发活动中“无偿、无度、无序”现象，从而保证海洋资源的合理利用，保证海洋生态环境的可持续发展。因此，海洋环境与资源法律制度的完善应以海洋环境平衡和资源可持续利用为目标进行。法律法规的完善是一个系统的工程，必须循序渐进地开展，但也不能按部就班，要抓住重点，以点带面逐步完善，如何更有效的保护海洋环境与资源，笔者提出以下四个方面的完善建议。

　　为了更好的保护海洋环境与资源，应确立三项原则。徐祥民教授曾提出“以海定海，关注长远利益，生态保护优先”原则、“以海定陆，海陆协调，分步推进”原则、“特域特法，一般法和特别法相结合”原则和“体制服从事务，多种管理模式并用”原则，②笔者认为海洋环境与资源的保护往往涉及几个当事国国家的利益，如何更加有效的保护海洋环境与资源不仅仅是一个国家的事，《联合国海洋法公约》及一些双边协定都表明了海洋将人类联系在一起，海与人的关系密不可分。对于海洋环境与资源的保护没有一个统一的原则，将会导致无序化，建立统一的国际海洋环境与资源保护原则，既有利于各国合作秩序化，也有利于国内立法的完善，笔者总结了国内学者一些观点，认为有三个原则：共同合理开发管理原则、强制保护原则和保护措施法律化原则。共同合理开发管理原则是指各国应对海洋环境与资源的保护，进行普遍合作，一致行动合理开发，谨慎开发，防治海洋环境被污染，海洋资源被破坏。强制保护原则是指强制推行保护标准和保护计划，在私人或个别国家的开发活动与保护标准、保护计划相冲突时，保护标准和保护规划优先于私人或个别国家的开发活动。保护措施法律化原则是指各国一切合作行为，开发行为及保护管理措施必须以法律文件的形式予以规定，落实到字面上。

　　海洋环境与资源的保护立法应寻求平衡。由于海洋资源保护方面的法律发展相对缓慢，而且《海洋环境保护法》中对于海洋资源的保护规定几乎没涉及，我国应制定一部海洋环境资源法律体系的基本法，即《海洋环境资源法》，或者对《海洋环境保护法》进行修订，增加关于海洋资源保护的详细规定。该法应是一部针对所有与海洋环境、资源和生态的保护、开发和利用有关的行为的综合性法律，而不同于现行的以海洋环境保护为主要内容的《海洋环境保护法》。笔者认为当前的法律并没有一个整体性的意识，而是将海洋环境与资源进行了分离，其实海洋环境与资源二者是密不可分的，应该树立一个“海洋环境资源”的整体观念，将海洋环境保护与资源保护统一起来，由于二者的关联性，对于海洋环境与资源保护相关法律的完善，应将两者共同性进行研究，制定出有利于二者平衡保护的法律规范。

　　完善《海域使用管理法》，使其与他法相协调。我国的海域使用权制度存在问题主要表现为该法与他法有冲突的地方，如何协调好该法与他法，使其更有利于海洋环境与资源的保护。当前的冲突主要有关于滩涂的争权现象，该法与《土地管理法》存在冲突；关于海域使用权证书和养殖证的发放问题也存在冲突。此外，在海域使用金征收问题上，该法未做统一规定，有的地方实行的征收标准较低，对于海域使用金各级财政的分配上，地方上所占的比例较小，很难支付基层海洋行政管理机构所承担保护海洋环境与资源的费用。

　　《海域使用管理法》应该是一部公法与私法兼顾的法律，但是在我国其更倾向于公法性质，内容充斥着强烈的行政管理色彩。为了《海域使用管理法》公私法的平衡，增强海域使用权的私权性质，办法之一就是相关配套法律法规对于海域使用权作出详细的规定。其次，由于该法与相关的法律存在冲突，在制度设计上应妥善协调好法律之间的关系，并对相关行政主管部门的职责作出详细的规定，避免重复管理，相互推诿，出现管理真空，造成海洋环境与资源的保护架空。

　　海洋环境与资源重要领域的法律空白。我国目前的《海域使用管理法》，对海岸带这一特殊区域的规定还不够明确，海岸带是归于海域管理，还是陆域管理，实践中也不是十分清楚，可以说，我国海岸带这一特殊的地带，目前还处于法律调整的空白地带。因此，我国应制定一部有针对性的《海岸带管理法》以形成完备的海洋综合管理法律制度，改变部门分散管理方式，逐步建立多部门合作、社会各界参与的海洋和海岸带综合管理制度。我国的环境保护立法也主要适用于陆地，由于海岛通常与大陆分离甚至远离大陆，地理位置较为独特，它作为海洋的组成部分，具有与陆地明显不同的地理、环境、资源特征，因此，对海岛资源的保护应区别对待，单独立法。目前，我国还没有关于海岛利用、管理与保护的综合性法律，对于海岛各种资源的开发利用以及海岛生态环境的保护，分别适用《环境保护法》、《土地管理法》、《海域使用管理法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《海洋环境保护法》等法律，以及相关地方性法规、规章等规范性法律文件。对于海岛保护缺位与海岛在政治经济和国防安全中所处的重要地位很不相符，因此，制定一部关于海岛利用与保护方面的综合性法律有其必要性。海岛法的出台不但能提高海岛法律规定的效力层次，而且也填补了我国海洋环境资源法律体系的立法空白。

　　（作者为潍坊科技学院外国语学院院长、副教授）

　　【注释】

　　①蔡守秋，何卫东：《当代海洋环境资源法》，北京：煤炭工业出版社，2001年。

　　②徐祥民：《保护海洋环境应当坚持的几项基本原则》（海洋法律、社会与管理2010年卷），北京：海洋出版社，2010年。