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海外关于中国人民代表大会研究新动向
发布时间: 2018-02-26    作者:刘杉 刘晓玉 胡丹菲    来源:国外社会科学 2016-05-05
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  自20世纪80年代以来,海外对中国人民代表大会(以下简称中国人大)制度的研究在很多方面都是围绕着中国民主化的可能性来进行的。作为当代政治科学的一个重要组成部分,民主化研究的一个内容是对包括苏联、东欧及其他非西方国家体制崩溃或转型的考察。中国的现实发展在一些方面超越了西方民主化理论和相关的现代化理论。这使得海外对中国人大制度的研究走向对中国“威权主义韧性”的关注和解释,以及有关人大制度化建设的研究与分析。国内学界对海外中国人大研究已有一些相关的综述性考察,这些分析以2008年及以前的海外对中国人大研究成果为考察对象,对理论演进、范式转换、研究路径进行了归纳与分析。本文在梳理海外对中国人大研究缘起及演变后,重点关注近年来的研究热点及理论、范式、方法等方面的新动态,并从民主化理论的角度思考其特性。

  海外对中国人大的研究是对中国道路研究的组成部分

  在中国,人大制度的完善与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和“一国两制”以及基层群众自治制度一道,都对中国的民主化建设起到重要作用。从中国道路的理论发展和实践来看,中国人大制度的发展与“中国式民主”新路及民主治理的有效性密切相关。

  海外学者对中国人大的建设和发展的关注从未间断。美国加州大学伯克利分校的欧博文指出,在中国的社会主义体系中,人大所展示的是社会大众与国家精英之间的关系状态,也体现了国家机关之间的任务分工。透过人大,可以观察到中国政治发展的轨迹,进而分析“非自由政体”在国家现代化发展过程中国家领导人的政策选择。新加坡中国问题专家郑永年指出,改革开放时代国家结构改革中,人大被赋予了更多权力,增强了相关的协商和立法功能,以提高政府合法性和群众基础,全国人大实质上就是改革时代中国政治改革和民主化的“晴雨表”。哥伦比亚大学政治学教授黎安友将人大视为中国共产党政权韧性的来源之一,他特别强调人大作为日益独立、重要的制度化政治参与渠道对政权合法性的作用。西方政府和社会对中国政治的看法也大多受到人大研究的影响。对公众具有较大影响力的海外主流媒体每年都对中国两会给予很多关注。

  海外学者对人大的研究和关注在某种程度上带有一定的政治目的。20世纪六七十年代,西方研究苏联以及共产主义立法机关的学者普遍认为,共产党国家的立法机关是“橡皮图章”,因为它们通常被动地为党或政府的提议进行程序性的支持。20世纪90年代以来,一些西方学者认为改革开放以来人大在中国政治体系中的作用得到显著增强,不再是“橡皮图章”。

  海外学者和媒体都将中国人大当作观察中国政治走向的窗口和政治改革的一种关键性指标。在我们对“中国政治改革与发展道路”的理论构建与可能性实践方向的研究中,海外对人大的研究是不应该被忽视的。

  改革开放以来海外中国人大研究的发展脉络

  改革开放初期,海外对中国人大制度的研究处于起步阶段,注重以中国相关法律法规、官方媒体报道为主的文本研究。研究成果主要是对中国人大制度与组织安排现状的描述。这一时期的成果普遍将中国人大置于社会主义国家立法机关的比较性研究之中,分析与讨论中国人大制度与苏联等其他国家的异同。

  1990年,欧博文在剑桥大学出版社出版的《没有自由化的改革:中国全国人大和制度变迁的政治》一书中,详细研究了中国人大的结构、功能及历史,并全面分析了中国人大制度变迁的动因。美国海军分析中心高级研究员谭睦瑞认为中国人大的立法过程具有“组织化”的无序,从而总结出所谓的“垃圾桶模式”。在中观层面上,省级人大也开始成为海外学者研究和观察的对象,包括探讨省级人大的信息效用、组织发展和制度安排。有学者在实地考察省级人大后,对其功能、结构及政治作用进行评估。在人大的政策和对策研究方面,有学者就提升地方人民代表大会能力提出了对策性的看法。微观层面的研究虽然较少,但也有学者在立足于访谈和其他一手资料的基础上,对人大代表的行为、角色和作用进行分析。随着研究层次的纵深化,20世纪90年代海外中国人大研究的方法逐渐出现更多的实证分析,以参与观察、访谈等实地调研获取一手资料,而不仅仅是以规范性的分析或二手资料为研究依据。进入21世纪以来,海外对中国人大研究的力度明显弱于对中国共产党和政府的研究,但更多现代社会科学研究方法应用于该领域,研究普遍是定性与定量分析的结合,定量研究方法模型构建与统计检验更加成熟。

  地方人大以及省级人大的创新性实践和独特发展,越来越引起海外研究中国人大制度学者的重视。美国纽约城市大学政治学教授夏明2008年出版的《中国人民代表大会与治理:走向网络治理模式》是第一本系统研究中国省级人大的成果。该书全面评估与解释了为什么省级人大可以在中国转型政治经济中获得制度上的成熟和权力的扩大,提出了中国国家政治的新治理模式,即以制度安排和主要权力相互磨合模式为特征的网络治理。

  对地方人大的发展问题,有学者不无担忧地提醒:学者们不能过分乐观评估新发现的普遍性,并应该尽可能避免一些非典型性事件的无限放大,同时,还要注意到地方人大之间的异质性。

  近年来海外中国人大研究的主要内容

  (一)人大选举研究

  已有的有关中国地方人大选举的研究,主要集中在新选举法的介绍、运作和地方党委对选举过程的控制机制,直接选民和代表选举团,有限选举中的投票行为等方面。

  从理论研究和发展来看,海外对中国人大选举的研究成果通常是以中国的经验研究进一步检验和发展威权政治研究中已有的同化理论等。例如,在对市级人大间接选举过程的研究中,有学者重点讨论了社会结构变化对人大选举、代表结构的影响,提出了人大选举暗含着吸纳新社会群体和利益进入体制的功能,认为这是中国共产党和政府的一种适应性策略。

  在对地方人大与私营企业家的关系进行分析时,一些学者认为已有的威权立法机构研究中“专制者设立准民主机构来同化反对者和吸引投资人”的提法不够全面。选举联系理论也在中国得到检验与发展。墨宁认为,中国地方人大中的“选举联系”把候选人与地方党委和选民这两个选举人联系了起来。韧性威权主义理论中对人大政治参与作用的强调,在人大选举的研究中得到进一步发展。其中,引起媒体和公众注意的地方人大代表选举中的“独立候选人”,被认为是新兴的“政治参与”方式。

  (二)人大职权与功能研究

  关于人大立法权及立法政治研究在20世纪90年代与21世纪初期的研究较多,特别是有关各省人大填补经济自由化的法律空白方面的成就。美国国会图书馆的法律分馆20163月发布了对中国全国人大常委会立法权力的报告。北京航空航天大学人文社科学院讲师、英国赫尔大学政治学系博士陈文博则选取第五届和第十一届人大之间通过的402项法律及立法过程为研究对象,观察法律的数量、审议时间以及审议次数的发展趋势,论证了全国人大立法角色的影响力在不断提升,绝非只是低权限的立法机关。英国海外发展研究院的两位研究员还考察了中国共产党领导体制下中国全国人大立法者与研究者之间的联系模式及其对政治竞争的影响。

  在对行政机构的监督方面,有研究聚焦地方人大代表在这方面的作为,包括要求加强对地方政府开支的审计,反对地方政府的商业交易,以及批评地方政府的腐败现象。在预算监督研究方面,《中国季刊》2015年发表了有关地方人大“钱袋子”权力的研究。该研究发现,地方人大在1999年预算改革后开始加强预算监督,但仍然沿用以前的“嵌入”策略。虽然一些地方人大在预算监督领域开始变得比较有竞争性,但是为了避免引发不可控制的预算冲突,倾向于将这种竞争限制在一种官僚协商的范围内。不过,地方人大对于行使预算审查权力的积极性在总体上是不断增强的。

  在司法监督方面,前卡内基基金会首席中国问题研究员、现美国加州克莱蒙特·麦肯纳学院政府学教授裴敏欣指出,人大对民事和刑事案件司法程序的监督使法院以更加透明与廉洁的方式进行审讯。通常地方人大代表会审查文件、采访证人以及介入审讯过程,但是这一项监督会损害到司法独立,因而很有争议性。还有学者比较人大对政府与对法院监督的差异,发现人大一直低调处理与政府部门的冲突,但是对法院则采取了与20世纪80年代不同的积极态度。

  (三)人大代表行为和作用研究

  1994年,欧博文的研究将中国人大代表归纳为消极者、代理人和进谏者三种类型。2013年,在关于20012005年扬州市人大代表提交提案的研究中,日本庆应义塾大学政策学部教授加茂具树和美国南卫公理公会大学政治系副教授武内宏树将提案内容与扬州市人大代表的人口统计信息、选区特点连接起来,通过解释扬州市人大代表提出议案的动机,发现人大代表发挥着代理者、进谏者以及代表者的政治作用。

  这些研究将人大代表积极履职视为日益具有代表性的结论存在局限性,武断地将角色认知与履职行为简单地画上等号并不恰当。在对人大代表的经济作用的研究中,耶鲁大学博士生祖若水通过对500名兼任全国人大代表的企业领导人进行了严谨的面板数据分析,证明全国人大代表资格与企业利润增加之间具有稳健的因果关系,并提出了全国人大代表资格对具体经济回报的可能形成机制。

  (四)人大制度建设及政治发展研究

  墨宁认为1979年之后中国新的选举安排为普通民众及其人大代表构建了向地方党委和地方政府提供知识的机会,并能间接地向中央领导传达一些关于地方党委以及政府回应性的信号。

  正式制度框架下出现的“独立候选人”现象,引发了海外学者对人大制度发展及其对当前政治体系影响的热烈讨论。有学者以采访、文件分析和观察为信息来源,界定了“独立候选人”的概念,将其分为四个类型,并考察了各种类型在中国地方人大选举中的竞选过程和特定结果,所得出结论是:独立候选人在中国人大选举中形成了一个现实的力量核心,在很大程度上为探索没有反对党的威权政体改革提供了相当于反对党的功能替代。澳大利亚莫纳什大学的一项研究认为,独立候选人对中国政治结构几乎没有影响,虽然他们的政治参与相较于当权者鼓动和执行的改革而言是相当有益的。日本常磐大学的中冈玛莉认为,独立候选人当选的原因是因为他们宣扬的“价值”在中国共产党的允许范围内。这一现象仍然属于中国共产党优化代表结构、吸纳新社会阶层的努力。

  在提高人大专业性的视角下,还有学者考察全国人大的学习和培训制度。他们详细介绍了教育和培训的具体形式、内容和实际效果,指出培训制度的问题根源还是在人大制度本身。由于全国人大会议时间太短,很难产生积极影响。而且,人大不是为制衡而是为协助行政权力而设计的。

  对海外中国人大研究与民主化的思考

  (一)民主化是海外对中国人大研究的理论基础

  长期以来,海外对中国人大制度的研究往往有一条主线,就是以中国的民主化为基本思考逻辑,以西方的民主化理论为主要依据。在西方语境下,所谓“民主化”是指一个主权国家的政权从威权主义或极权主义这些非民主形态转变成为自由民主形态的变化过程。

  20世纪80年代海外学界对中国人大的研究全面展开以来,在很多方面并非是为了客观地考察中国人大本身的发展,而是将人大作为中国民主化发展标志性指标,以“验证”西方民主化理论。从90年代初开始,一些民主化的理论探讨把分析中国的民主发展问题作为一个必要的内容。

  由于研究中国人大的目的是民主化,有关中国民主化可能性或民主化前景的研究在很大程度上也是为了论证一种主观的愿望。包括季礼在内的一些中国研究学者的相关研究甚至不切实际地给中国民主化设定了时间表。在这类研究中,民主化实际是一种愿望多于现实的陈述。

  (二)对人大所体现的中国特色社会主义民主的研究具有一定的意义

  从中国道路的理论发展来看,海外有关中国人大的研究对于我们分析“中国式民主”是有意义的。海外有关人大研究的成果很多是与世界民主模式的多样性相联系的。

  从国家发展的道路选择来看,中国道路给了很多非西方国家一个摆脱西方模式困境的希望。虽然由于政治等原因,绝大多数海外对中国人大的研究还没有上升到正面肯定中国人大与中国特色民主的高度,没有确认中国的民主是世界民主形式多样性的体现,但海外人大研究中对中国协商民主的关注值得注意。

  此外,当前海外对地方治理体系与地方人大发展的研究成果可以从政策研究方面为国家治理体系现代化提供有益的借鉴。例如,有西方学者的研究发现,虽然当前中国仍是行政主导的治理结构,与各级党委和政府相比,各级人大特别是地方人大仍然处于权力的边缘,但是,迄今为止行政改革中的权力下放和市场化改变了政策制定过程。中国地方人大实际上可以在中国体制改革中发挥重要的作用。

  (三)受西方意识形态的影响所导致的局限性值得注意

  海外对中国人大研究往往一方面忽视中国人大制度所处的中国特色社会主义制度和人民民主专政的大背景,另一方面仍带有很强的意识形态局限性。海外国人大的研究普遍将中国人大选举的研究置于一党制选举威权主义的分析框架下。

  还应该注意的是海外学界与主流媒体之间对中国人大制度与实践发展评价的鸿沟以及海外媒体对公众的影响力。一些学者对中国人大研究的出发点就是要探讨中国出现西方民主化和自由化的可能性。国外主流媒体对中国人大制度与实践的观察和分析集中在两会召开期间。为了报道更多奇闻逸事或者阅读受众关切的经济政策等,有关的分析通常对中国人大制度和程序做简单化、刻板化处理,忽视中国人大制度与实践的新成就。这样,就使得海外公众很难真正了解中国特色社会主义的民主发展。

总之,海外对中国人大的究成果虽然有民主化的理论作为基础,但通常是以描述和解释为主要内容,有关人大制度与实践改进的对策性研究极少,其研究成果较难为国内人大实践直接借鉴。由于研究立场、指导理论的差异所导致的研究结论与中国实际的偏差也值得关注。但是,这些海外研究在研究方法、观察角度和思维逻辑方面,在材料收集整理和利用方面,都有很多值得我们学习的东西。在民主理论发展和与人大建设相关的政策方面,这些研究对于我们探讨有中国特色的社会主义民主和中国道路,可能是有一定借鉴意义的。

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