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新中国国防动员体制的历史演变
发布时间: 2009-09-14    作者:徐奎 曹延中    来源:《军事历史》(国防与军队建设史研究)2007 年第2 期 2007-02-14
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  四、恢复调整时期 (1978 年- 1993 年)

  以党的十一届三中全会为标志, 全党、全国工作重点转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来。进入 80 年代以后, 国际形势发生了重大变化。1985 年 5 月, 基于对战争与和平问题新判断, 适应党和国家工作重点的转移, 军队和国防建设指导思想实行战略性转变, 即从准备“早打、大打、打核战争”的临战状态, 真正转到和平时期的建设轨道上来。国防动员体制建设进入恢复和调整时期, 其标志是一些专门委员会(领导小组) 的恢复、调整以及对决策层职权的规范。

  一是恢复交通战备领导小组。1978 年 9 月 13日, 国务院、中央军委决定恢复建立国务院、中央军委和各大军区, 各省、市、自治区交通战备领导小组, 其主要任务是, “负责全国交通战备的统筹规划, 组织有关部门的密切协同, 督促检查和指导交通战备的落实, 并就有关问题向国务院、中央军委请示报告。 ”

  二是恢复党的各级人民武装委员会。1978 年11 月7 日, 中共中央发出通知, 决定恢复中央军委和各级地方党委人民武装委员会。明确各级人民武装委员会的任务: 研究贯彻中央、国务院、中央军委有关民兵建设的各项方针、政策和指示;根据上级地方党委和军事机关的有关指示, 结合本地区情况, 研究解决民兵工作中的重大问题;研究贯彻有关民兵动员和转业、复员、退伍战士安置工作中的方针政策。中央军委人民武装委员会的办事机构设在总参动员部, 总政群工部参加办公室工作。

  三是改组人民防空委员会。1981 年 8 月 30日, 全国各级人民防空领导小组均改为人民防空委员会。国家人民防空委员会受国务院、中央军委双重领导。办事机构仍设在总参作战部, 改称为“国家人防办公室” 。

  四是规范动员决策层的职权。1982 年宪法对全国人大常委会、国家主席、国务院、中央军委在国防动员方面的职权进行了规范, 从而在国家最高领导层面建立起了一个比较权威的动员决策机制, 即平时的国防动员准备, 在党中央的统一领导下, 由国务院、中央军委按照宪法规定的职责分别组织; 战时, 经全国人大或全国人大常委会决定进入战争状态, 决定实行全国总动员或局部动员, 并由国家主席宣布后, 在党中央的统一领导下, 由国务院、中央军委组织国防动员的实施。五是加快国防动员法规制度建设步伐。这一时期, 国务院、中央军委先后颁发施行了《中国人民解放军动员工作条例》 、 《征兵工作条例》 、 《军事设施保护法》 、 《民兵工作条例》等法规。但是, 随着市场经济的发展, 动员法规不完善的状况日益显露出来, 国家计委开始着手《国防动员法》等法规的预研工作。

  到20 世纪80 年代末至 90 年代初, 国防动员体制的阶段性调整改革基本完成, 有力地促进了国家经济发展。但是, 由于这次转变是从临战状态转入和平发展状态, 因而从本质上可以说是一次大复员。由于一段时期内没有了假想敌, 失去了战争动员准备的针对性, 加上某些方面过分强调服从和服务于经济建设, 致使战争动员的基础建设受到了忽视, 特别是动员体制方面, 随着政府经济结构以及管理机构的改革, 大量经济动员机构遭到撤并, 只有少数省、市、自治区以及国务院少数几个部委保留了经济动员主管机构或兼管机构, 经济动员组织机构整体处于不完整状态。

  五、充实完善时期 (1994 年至今)

  20 世纪90 年代, 随着海湾战争的爆发, 世界新军事变革加速发展, 战争形态逐步由机械化向信息化转变。伴随着战争形态的转变, 国防动员在国防建设以及维护国家安全中的地位和作用更加突出。特别是台海局势的发展, 建立与对台军事斗争需要相适应的国防动员体系问题日益突出。另外, 随着国家经济体制改革、社会主义市场经济的全面建立, 政府的管理体制及职能进行了多次调整。构筑于传统的计划经济体制和机械化战争形态基础上的动员领导组织体系、制度和方法,开始日益滞后于形势发展的需要。如何健全和完善新时期的国防动员体制, 已成为不可回避的重要问题。针对发展变化了的情况, 我国的动员体制建设开始了新的探索。

  在计划管理方面, 为使国防动员建设在宏观上、长远上与国家经济发展和军队建设相适应,积极稳妥地推进各项动员准备工作有序展开, 2002年编制下发了建国以来第一个全面规划和部署国防动员建设的中长期计划— — —《国防动员发展“十五”计划》 。各动员领域及各地区依据国家的计划, 制定了本行业、本地区的动员建设规划、计划。国防动员工作五年规划和年度计划的编制施行, 不仅规范了工作内容, 促进了动员工作与经济建设的有效融合, 而且加强了对国防动员工作的计划指导和控制。

  在组织机构方面, 为切实加强对国家国防动员工作的集中统一领导, 1994 年, 党中央、国务院、中央军委成立了国家国防动员委员会 (简称国动委) , 主要任务是贯彻积极防御军事战略方针, 组织实施国家国防动员工作; 协调国防动员工作经济与军事、军队与政府、人力与物力之间的关系, 增强国防实力, 提高平战转换能力。国家国动委下设人民武装动员、经济动员、人民防空和交通战备办公室。县级以上人民政府及大军区也成立了本级国动委及相应的办事机构。1998 年,国家国动委办事机构增设秘书组, 主要承担国动委日常协调事项。2000 年, 为了加强规划、协调工作, 国家国动委设立秘书长, 负责全国国防动员的组织计划和综合协调工作, 协助国家国动委领导处理有关国防动员工作事务, 组织领导国家国防动员委员会综合办公室工作。同时, 将原来的国家国动委秘书组改为国家国动委综合办公室,与国家经济动员办公室合署办公, 主要负责国防动员的综合计划、制定政策、法规研究和组织协调以及文秘服务等工作。各级国动委及其办事机构的成立, 改变了传统的国防动员组织管理模式,加强了军地沟通和动员合力的形成, 标志着动员的组织与管理开始由分散走向集约, 由单一走向综合, 是我国动员体制建设的重大创新。

  在法律法规方面, 近 10 年来是国防动员法律法规建设最快的时期,《国防法》 、 《兵役法》 、 《国防教育法》 、 《预备役军官法》 、 《人民防空法》 、 《民兵武器装备管理条例》 、《预备役部队战时快速动员暂办法》、 《国防交通条例》 、 《民用运力国防动员条例》等大量法规相继出台, 运用法律的约束机制来规范国防动员建设已成为新时期国防动员管理的基本手段之一。

  这一时期的国防动员体制建设, 加强了政府在动员中的作用, 国防动员建设与国家经济建设也进行大量有益的接轨尝试, 完善了国防动员的组织机构, 颁布施行大量动员法规, 促使我国的国防动员工作开始实现多方位的转变, 即由单纯为战争需求服务向为国防和经济建设服务转变,注重国防效益和经济效益的结合; 由计划经济体制下单一的行政管理向社会主义市场经济体制下的综合调控转变, 逐步形成运用法律、经济、行政等多种手段的管理机制; 由着眼于临战准备转变为长远发展与应急准备相结合, 注重国防动员潜力的储备与开发。

  作者: 徐奎, 国防大学战略教研部讲师;曹延中, 军事科学院博士研究生

  

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