所谓志愿服务是指自愿、无偿地服务他人和社会的公益性活动①（详见2007年12月5日起施行的《北京市志愿服务促进条例》第三条。也有学者认为，志愿者是指一种基于道德、良知和社会责任等因素，自愿奉献个人时间和精力，为社会无偿提供服务的人。参见丁元竹：《中国志愿服务研究》，北京大学出版社2007年版，第102页）。志愿服务这一概念在20世纪80年代引入中国，1993年首次在官方文本中出现“青年志愿者”这一称谓。此后，“中国青年志愿者协会”及各地志愿者协会相继成立，促进了志愿活动在全国各地的开展。2001年北京申办奥运会成功，志愿服务进入了迅猛发展时期。奥运之后，志愿服务开始走向稳定和成熟，但也暴露出一些不足。如何解决存在的问题，以实现志愿服务的常态化、社会化、制度化发展，需要我们更为深入地思考和探讨。

　　纵观中国志愿服务走过的历程，可以分为四个阶段：即新中国成立至20世纪80年代初，是以“义务运动”为特征的发展时期；80～90年代初期，是以社区志愿服务为主要形式的演变发展和过渡时期；以1993年青年志愿行动的出现为标志，直至2008年奥运会的成功举办，是中国志愿服务事业全面发展并迅速壮大的时期，尤其是在筹备北京奥运会的8年时间里，志愿服务实现了质的飞跃；奥运会后，志愿服务进入了较为平稳的发展轨道。

　　义务运动：无偿服务、奉献社会的特殊实践

　　志愿服务是现代社会的概念，但其关爱他人、服务社会的理念早已根植于中国的传统文化之中。新中国成立后，人民政府为了宣传社会主义新道德，巩固集体主义价值体系、树立高尚的社会风尚，大力开展的一系列“义务运动”都带有一定的志愿性质。如爱国卫生运动、学雷锋运动、全民义务植树运动，等等。

　　第一，爱国卫生运动在新中国成立之初，党和政府十分重视城乡卫生工作。在党和政府的号召下，从1952年起，全国人民掀起了以反对美军细菌战为中心的轰轰烈烈的爱国卫生运动。这一运动一直持续至今，其内容从最初的以粉碎细菌战、改变旧中国遗留下来的落后卫生面貌为中心，到以除“四害”、农村“两管五改”、消除传染病和寄生虫病为重点，再到以完善基础卫生设施、改善城乡环境卫生面貌、防治污染、提高人居环境质量、保障人民群众健康为重点。爱国卫生运动有效地改变了中国城乡的卫生面貌，提高了人民群众的科学卫生水平，使爱清洁、讲卫生成为了全社会的风尚。

　　第二，学雷锋活动学雷锋活动在中国志愿服务事业的发展中扮演了十分重要的角色，为后来的志愿服务事业奠定了扎实的基础。在雷锋同志生前，他的感人事迹虽然已有报导，在部队中也产生了很大影响，但并没有被社会上了解。1962年9月雷锋同志因公殉职，1963年3月，毛泽东主席发出了“向雷锋同志学习”的号召，此后雷锋事迹得以迅速传播，从部队到机关，从工厂到学校，从青少年到成年人，在全社会产生了巨大反响。直至20世纪90年代，中共中央多次发出学雷锋活动的号召，各级政府也努力不懈地探索着学习雷锋、贯彻雷锋精神的新形式和新方法，对学雷锋活动起到了巨大的导向和推动作用。2012年3月，为贯彻落实中共十七届六中全会精神，深入开展学雷锋活动，推动学雷锋活动常态化，中共中央办公厅印发了《关于深入开展学雷锋活动的意见》［1］，进一步促进了学雷锋活动的持续开展。

　　学雷锋活动能在全国范围内广泛深入地开展，与雷锋事迹的感人性、中共中央的大力号召以及雷锋精神与中华民族传统美德的契合是分不开的。雷锋诚实守信、助人为乐，总是把国家和集体利益放在首位，他自觉将自己的前途命运与社会主义祖国的前途命运紧密联系在一起，处处以国家、民族和集体的利益为重的社会主义新时代主人翁精神感动了一代又一代中国人。雷锋精神在融合了中华民族传统美德的同时又融入了共产主义、集体主义的思想，适应了社会需求，成为当代中国高尚道德风貌的象征。

　　第三，全民义务植树运动20世纪50年代中期，毛泽东主席发出了“绿化祖国”、实现“大地园林化”的号召。［2］1956年，中国开始了第一个“12年绿化运动”。为深入持久地动员全国各族人民植树造林、尽快绿化祖国，1979年，五届全国人大常委会第六次会议根据国务院提议，将每年3月12日定为全国植树节。1981年，五届全国人大四次会议又审议通过了《关于开展全民义务植树运动的决议》，号召全国各族人民“人人动手，年年植树，愚公移山，坚持不懈”。［3］通过这一系列政策举措，全民义务植树运动开展得持久而有效，成为世界上参加人数最多、持续时间最长、声势最浩大、影响最深远的一项群众性运动。据统计，1981～2011年，全国参加义务植树人数累计达到了127亿人次，义务植树589亿株，使中国的森林覆盖率由12%提高到20.36%，成就为世界瞩目［4］。根据2011年颁布的《全国造林绿化十年规划纲要（2011～2020年）》，10年间中国政府要组织65亿人次参加义务植树，植树总量为260亿株。［5］。截至2012年年底，全国义务植树参与人数累计达139亿人次，义务植树640亿株。［6］可见，义务植树运动在中华大地上仍将生机勃勃地持续发展下去。

　　总体来看，新中国成立至20世纪80年代初，党和政府将现实需要与中国传统文化中蕴含的无私奉献精神关联起来，再结合我党的工作经验，特别是发动群众、走群众路线的光荣传统，开展了一系列带有中国特色的“志愿实践”义务运动。它的主要特点是：党和各级政府的号召成为社会公益事业的主要推动力量，各级政府组织是公益事业的发起者和实施者。上述一系列义务运动的有效性依赖于高度集中的政治经济体制以及党在人民群众中的崇高威信，极大地激发了人们的主动性和创造性，促进了国家建设和社会发展。在这些义务运动中，普通民众积极响应党和政府号召，长期坚持参加各种义务活动，民众服务社会的意识得到增强，无私奉献精神也得以弘扬，为中国志愿服务事业打下了良好的群众基础。

　　同时也应该看到，政府主导下的义务运动违背了现代志愿服务强调的自愿原则，且长期依赖行政手段来推动，使得义务运动在一定程度上变成了被动的群众运动，久而久之难免效果不佳。直至今日，中国志愿服务仍以政府组织引导的方式为主，具有明显的计划性、行政性，这与长期搞义务运动的特定历史背景有着密切关系。另外，强调公益活动的无偿参与，一方面强化了民众对他人、集体和社会应尽义务的责任感，有利于民众对公民义务与社会责任的正确理解；但另一方面，也强化了人们对公益事务与金钱不能有任何关联的认识，将回报与公益完全对立起来。这种认知与现代志愿服务理念中权利保障与义务付出是有机并存的思想也存在着一定的冲突。

　　社区服务——迈向现代志愿服务的探索和尝试

　　改革开放以后，人们的观念和政府的职能都发生了转变，一方面政府大包大揽、行政命令式的管理已备受诟病，其有效性在新的社会条件下也在不断下降，人们对商品经济时代如何开展义务性活动、如何发扬“雷锋精神”都产生了困惑。另一方面，经济政治体制的改革为人们的思想与行为提供了更加广阔的空间，国门的打开更使国外志愿服务的理念与实践经验进入到人们的视野之中，生活水平的迅速提高以及公民意识的增强，又使民众提升自己、服务他人与社会的需求增强。正是在这样的条件下，中国开始了社区服务的探索和尝试。

　　所谓社区服务，即在政府领导下，发动和组织社区内成员之间开展互助性的社会服务活动。［7］社区服务最初是在广泛的群众性学雷锋活动基础上，借鉴西方的有关概念和做法，在政府部门的组织和动员下开展起来的，主要表现形式为邻里互助、社区互助。1983年，北京市宣武区团委推出了“综合保户”活动（“综合保户”即组织团员青年结合本职工作、发挥各自专长，与身边的孤寡病残及军烈属签订服务协议，帮助解决他们生活中的困难，并将这种服务长期固定下来），这一举措避免了以往“做好事”的临时性和短期性。1989年，北京市宣武区天桥街道成立了第一个以社区志愿者为核心的“邻里互助协会”，组织有特长的社区居民开展理发、维修、裁减等无偿服务活动。这些活动的长期坚持使得自愿性、长期性这一志愿服务的根本原则得到了体现。

　　20世纪八九十年代，中国社区服务的产生和发展主要得益于民政部门的倡导和推动。自1986年起，民政部就在全国城市范围内动员街道、居民委员会组织开展社区服务。1987年9月，民政部在武汉市举办了全国社区服务工作座谈会。此后，社区服务在北京、上海、天津、深圳等各大城市广泛地开展起来，其中表现最突出的是天津市和平区，它最早建立起覆盖全区的志愿服务网络。1988年，和平区新兴街道朝阳里居委会率先成立了为民服务志愿者小组，随后该街道成立了“社区服务志愿者协会”，这是全国首家以“社区志愿服务协会”来命名的组织。随着社区组织的发展，社区志愿服务逐渐由京津沪等大城市扩展到全国。1994年，北京市民政局、文明办、总工会、共青团、妇联等联合确定每年10月第三个周六为社区服务志愿者活动日，此举极大地推动了志愿服务在大中城市街道社区的开展。北京市成立了志愿者协会的居委会更是占到了90%以上。［8］

　　值得一提的是，在社区服务广泛开展的这十年间，为了迎接1990年第十一届亚运会，北京市4万名大学生成立了“首都高校亚运会义务服务大队”，承担了有关宣传准备、环境清理、会务服务等重要职责，开创了大学生义务服务国家大型项目的先河。其后的第三届远南残疾人运动会、第四届世界妇女大会等大型赛事和会议，都采用了这一义务服务方式。这些义务服务不仅具有开创性意义，而且也为下一阶段配合国家大项目开展青年志愿行动积累了宝贵的经验。

　　社区服务从其本源及服务的形式和内容来看，与新中国成立后开展的义务运动尤其是学雷锋活动有着密不可分的联系。它反映了新的历史条件下，中国基层组织与民众发扬助人为乐的光荣传统，同时借鉴西方社会提倡的自愿、互助、专业服务的现代志愿精神，结合社区生活实际需求，摸索出来的一种新型社会服务形式。社区志愿服务的内容主要还是集中在生活互助、照顾老弱病残、关心特殊群体等。正是因为它与百姓生活息息相关，所以社区志愿服务一直是最受群众欢迎的公益活动，不仅群众基础好，而且现实性、实用性都非常强。社区志愿服务是中国坚持得最好、效果也非常显著的一项公益服务。

　　在这个发展阶段，社区、街道是开展志愿服务的主体力量。社区作为国家最基层的一级群众自治组织，与居民有着最直接的联系。它们了解社区生活实际，懂得民众的需求，能够切合实际安排多种多样的志愿活动。社区志愿服务有效地改善了人与人之间的关系，促进了居民对社区事务的参与，提高了社区的管理水平，为社区和谐做出了贡献。直至今日，不断发展和变革的社区志愿活动仍然是中国和谐社会建设事业的重要组成部分。不过，社区志愿服务一直局限在城市，逐步提高志愿服务的专业性和覆盖范围，尤其是开展农村社区的志愿服务仍是今后的一个努力方向。

　　纵观中国志愿服务的发展历史，社区服务阶段存在着明显的过渡性特征。可以说，在社区范围内开展自愿的、长期的、固定的服务他人的公益活动，是中国志愿服务事业萌发阶段的基本形式，也是向现代意义上的志愿服务演变发展的必经阶段。经过社区志愿服务这一成长过程，中国志愿服务事业的发展条件基本成熟。

青年志愿行动与奥运志愿服务：中国志愿服务

事业的全面建设和迅猛发展

　　所谓青年志愿行动指的是由团中央于1993年下半年发起的，倡导全国青少年自愿且无偿参与的各类社会公益活动，其宗旨是“奉献、友爱、互助、进步”。在1993年12月共青团十三届二中全会上，“青年志愿者”这一名词首次出现在官方文本中，并且作为共青团中央实施跨世纪青年文明工程的一项重要内容，郑重地写进了《在建立社会主义市场经济体制进程中我国青年工作战略发展规划》。更引人注目的是，1993年12月5日，北京市志愿者协会正式成立，这是全国范围内第一个省级志愿者组织。1994年12月，中国青年志愿者协会成立，它是由志愿从事社会公益事业与社会保障事业的各界青年组成的全国性社会团体，随后全国各省级协会也纷纷建立，志愿组织管理网络逐步形成。中国现代志愿服务活动如火如荼地展开。这一时期的发展特色在于青年志愿行动与奥运志愿服务两方面相辅相成，成就了中国志愿服务事业的第一个辉煌。

　　1993年12月，共青团中央决定实施“跨世纪青年文明工程”，旨在将学雷锋活动从“自上而下”、有组织的活动向自觉的、多向的、有组织的方向转变。同年年底，2万名铁路青年职工率先打出了“青年志愿者”的旗帜，自发地在京广铁路沿线为旅客服务、“送温暖”。以此为始，全国各地、各行各业的年轻人围绕着各自的岗位职责，发挥专长，开展了各种形式的志愿活动，其范围涵盖了社会保障、社区服务、救援抢险、大型活动、城区建设、环境保护等众多领域。在这些活动中，共青团组织发挥了核心和领导作用。共青团组织的这种作用与其自身的性质和定位是分不开的。众所周知，各级共青团虽然不直属于行政机关，但却是党最可靠的青年组织力量，是党联系青年的桥梁和纽带，同时又是一种“群众组织”，接受党组织的直接领导。共青团组织不仅拥有这种独特定位的优势，而且拥有成熟的工作体系和公益传统，掌握着丰富的人力资源，群众基础雄厚，基层体系庞大而完善。以上优势彰显了共青团作为青年志愿行动的核心组织的有利条件，因而也决定了共青团组织在中国现代志愿服务史上一直占有特殊的重要地位。

　　西部支教是青年志愿行动中极为重要的组成部分，迄今已有近15年的发展历史，影响深远。第一支研究生支教团是由共青团中央、教育部共同组建的，于1998年开始筹划，1999年正式派遣。它采取的是自愿报名、公开招募、定期轮换的“志愿接力”方式，每年在全国部分重点高校中招募一定数量的具备保送研究生资格并有奉献精神和服务意愿的应届本科毕业生或在读研究生，到国家中西部贫困地区中小学开展为期一年的教育、教学服务，同时开展力所能及的其他扶贫工作。从2003年开始，更大规模的“大学生志愿服务西部计划”轰轰烈烈地在全国各地展开。是年6月，全国学联第23届委员会全委会向全国应届高校毕业生发出“相约西部，放飞梦想”的倡议，号召2003届高校毕业生积极参加国家西部开发计划，到贫困地区开展志愿服务，为振兴西部教育事业贡献力量。该计划仍然本着公开、自愿的原则，采取组织选拔、集中派遣的方式，每年招募一定数量的普通高等学校应届毕业生，到西部贫困县的乡镇从事为期1～2年的志愿服务，服务内容涵盖中小学教育教学、乡村卫生、农技、扶贫以及当地青年中心建设和管理等各方面。西部计划实施10年来，先后有14万多名大学毕业生志愿到中西部22个省（区、市）及新疆生产建设兵团共2100多个县服务，其中16000多人服务期满后扎根西部基层。［9］支教活动也得到了越来越多的社会肯定和政府支持。团中央、教育部、财政部、人力资源和社会保障部四部委联合协同，针对大学生志愿支教活动出台了一系列较为完善的保障和激励措施。支教志愿者在服务期满后，无论是扎根基层，还是自主择业或者继续深造，都将得到一定的政策优惠。支教服务的形式和时间也更加灵活多样，包括长期支教（半年至两年）、短期支教（1～3个月）、假期支教（一般为寒暑假）等。西部支教志愿活动基本确立了“接力服务、定期轮换”的长效工作机制。另外，还有不少民间组织开展了独立的支教活动，如中华支教与助学信息中心设立了自己的网站，号召人们通过参加非盈利性民间组织的支教公益活动来帮学、助学。总的来看，西部支教为改善贫困落后地区的教育面貌做出了巨大贡献，但是在实践过程中也出现了服务期限短、衔接不良、志愿者后顾之忧严重等问题。只有通过不断地完善政策，进一步组织和落实各项保障，才能确保支教服务的持续发展。

　　2001年7月，北京申办奥运会成功。这是中国志愿服务发展史上的一件大事，它点燃了全国人民的志愿热情。在随后的8年时间里，北京奥运成为一个国家的象征，“为奥运争光”极大地促进了中国特色的志愿服务发展。也正因为这个原因，中国在大型活动志愿服务方面取得了其他国家无法媲美的卓越成就。百万名志愿者服务于奥运会、残奥会，是这两个国际赛事成功举办不可或缺的基础，而志愿者的微笑也成为北京最好的名片。国际奥委会、国际残疾人奥林匹克委员会在奥运会、残奥会闭幕式上首次举行了向志愿者代表献花的仪式，以表示对志愿者的敬意，联合国还特别授予北京志愿者协会“卓越志愿服务组织奖”。可见，2008年的北京奥运会是中国志愿服务发展史上的重要里程碑，4万支志愿队伍、10万名赛会志愿者、40万名城市志愿者为北京赢得了世界的尊敬。（王粤：《关于推动北京志愿服务事业规范发展的思考》，北京市人大常委会法制办公室编：《北京市志愿服务立法探讨会论文集》，2006年，第24页。）

　　在这一阶段，中国的志愿服务事业在制度建设方面也取得了一些成果。中共十四届六中全会把深入开展青年志愿者行动写入了《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》；中共十六届六中全会明确提出建立与政府服务、市场服务相衔接的社会志愿服务体系的要求；在国务院2003年批准颁布的《中国21世纪初可持续发展的行动纲要》中，也表示要大力开展志愿服务促进中国社会发展。这些政策和文件的实施对中国志愿服务事业的发展起了重要的支持和保障作用。此外，全国有16个省市制定实施了有关志愿者的地方性法规，如广东省早在1999年就通过了中国第一部关于青年志愿服务的地方性法规——《广东省青年志愿服务条例》。建立稳定而完善的制度和法规有助于志愿服务事业的长期化、规范化发展，也有利于在公众中普及志愿服务的理念，提升志愿服务的质量。

　　综上所述，20世纪90年代中期开始至2008年北京奥运会成功举办，中国的志愿服务事业实现了前所未有的跨越式发展，志愿服务的三大领域——社区服务、青年志愿行动以及大型项目志愿服务都取得了长足的进步。在这一阶段，中国的志愿者队伍急剧扩大，志愿者组织如雨后春笋般涌现，民众参与志愿活动的热情空前高涨，志愿精神和志愿理念在全社会得到了前所未有的宣传和弘扬。截至2007年年底，中国注册的志愿者总人数已经达到了2511万，累计有2.68亿人次的青年和社会公众提供了超过61亿小时的志愿服务。［10］

　　这一阶段社会志愿服务的行政化特点比较突出。所有大的志愿项目运作都由政府主导，依靠行政渠道动员，依赖行政手段推动，也由政府所属部门或机构进行管理并主持评价。那么应如何看待这种志愿服务模式呢？

　　笔者认为，为了在短时间内动员起强大的社会力量，迅速集结志愿力量，以完成重大社会项目，这种模式是适合而有效的。最突出的例子莫过于2008年中国奥运志愿者的实践。通过行政动员，借筹办奥运之机，志愿服务事业取得了举世瞩目的成就，赢得了世界的肯定，这是主要方面。但同时，行政动员的主渠道作用，大张旗鼓地组织动员、表彰、奖励，使之具有了浓厚的行政化倾向，自愿、志愿色彩被淡化。其直接后果就是：第一，常态下志愿活动的基本主体是团委系统下组织起来的大学生，形成了志愿活动的主体单一，普通民众被组织和动员的渠道极少，这是导致志愿行动普通民众参与志愿率较低的重要原因；第二，带有行政色彩的组织动员对建立无偿、自愿的志愿精神的培育十分不利（根据国外学者研究，人们参与志愿行动，40%以上是由个人接触或朋友介绍实现的，这与中国志愿行动的行政主渠道反差很大。http://www.nald.ca/library/research/heritage/compartne/whypple1.htm。中国学者在研究中也指出过这种做法的弊端，参见邓国胜：《中国志愿服务发展的模式》，《社会科学研究》2002年第2期）；第三，行政主导的志愿活动容易导致志愿服务的种类较为单一，需求与供给的对接较差，供需不平衡的现象也较为突出；第四，从发展的角度来看，行政主导模式不利于志愿服务事业的持久发展，单一的行政动员甚至会引起反感（在笔者开展的一项针对北京大学生志愿行为的抽样调查中，对“不想参与志愿行动的原因”进行了询问和统计。结果发现，不参加志愿行动的学生除了忙于自己的职业规划、不想“浪费时间”之外，最主要的原因包括对志愿行动的价值缺乏了解，称“没有得到过这方面的信息”，而“不喜欢这些活动的组织方式”是第四位的因素）。随着志愿服务事业的进一步发展，行政手段的局限性将进一步显露出来。

　　后奥运时代——志愿服务的稳定发展及其问题

　　如今，志愿服务事业进入了稳定的发展阶段，越来越显示出其魅力和价值，志愿意识也越发深入人心，志愿服务在历次重大社会事件中都发挥了重要作用。

　　2008年“五·一二”汶川地震发生后，来自全国各地、各行业的志愿者和志愿团体迅疾奔赴灾区，服务于应急救援、物资供求、心理援助和灾后重建等多个领域。大量的志愿者出现在险情频现的救灾现场，置个人安危于不顾，他们所彰显的社会价值、经济价值和精神文化价值深深震撼了国人。2008年被认为是中国的“志愿者元年”。灾后志愿服务的主要特点是志愿行动快、志愿组织多元、志愿服务内容广、志愿活动影响大，这些与此前的志愿服务相比有许多不同，其中志愿队伍类型包括了官方组织的志愿队伍、宗教团体志愿队伍、民间组织志愿者队伍、企业志愿者队伍以及大量的个人志愿者，形成了一波又一波志愿者大潮，具有很强的自发性与民间性。这些普通民众身上所体现出来的爱心、奉献与服务精神，是志愿服务事业长久发展的最坚固的基石。当然，在灾区志愿活动中也暴露出了一些问题，如志愿活动的非组织性、非协调性、非专业性，甚至出现了“志愿过剩”现象等。这向我们提出了需要严肃思考的重要问题，其一，各级政府在灾难事件中应如何面对、引导、调拨和管理社会力量；其二，各类志愿组织应如何提高服务的专业性，如何改善服务的质量和效果，如何与各级政府进行沟通和协调，等等。

　　2010年上海世博会是推进志愿服务事业发展的新契机。来自全国各地的逾200万名志愿者，在长达184天的会期中为7300多万游客提供了服务，新一代志愿者又一次大放异彩。在“世博会志愿者”这面旗帜下，整个世博会的志愿服务体系分成了三大部分，一是8万余人的园区志愿者，二是10万左右的城市志愿服务站点志愿者，再有就是197万名城市文明志愿者。上海世博会成功地探索出超长服务周期、超大服务人群的大项目志愿工作模式，其中政府承办、体制内动员、社会组织参与是上海世博会志愿服务运作中的突出特色。上海市政府在“打造公共服务型政府”的理念下，实现了管理的强制性与志愿者志愿性的平衡，实现了志愿服务的社会化运作，可以说是后奥运时代中国志愿服务的又一经典范例。

　　进入后奥运阶段，中国民众对志愿服务的认可度和支持度有了明显提高，志愿主题网站不断涌现，对志愿者的注册管理、培训激励、权益保障等相关政策也在不断制定与完善中，志愿服务走上了平稳、成熟的发展轨道。在这一阶段，各级政府部门、人民团体、企事业单位、社区、学校、非营利组织纷纷组建自己的志愿者队伍，积极参与各类志愿服务。较发达地区政府尤其对志愿服务给予了高度重视。如北京市、广东省等都将志愿服务列入了政府的工作规划，制定了志愿服务发展目标。不仅志愿者队伍的种类不断增加，吸引了各行业、各阶层的志愿者参加，而且志愿者队伍也逐步开始向专业化转型，涌现出了一批服务品牌。据2011年年底共青团中央青年志愿者工作部的统计，全国经过规范注册的青年志愿者已达3392万名，建立各类志愿服务站、服务基地17.5万个，［11］他们活跃在扶贫开发、助老扶幼、社区建设、环境保护、大型活动、抢险救灾、海外服务等多个领域。

　　与此同时，志愿服务的机构组织建设和制度建设也都取得了重要进展。中央文明办于2008年与民政部、全国总工会、共青团中央、全国妇联、中国科协、中国残联、中国红十字总会和全国老龄办共同组建了全国志愿服务活动协调小组，为规划和指导全国志愿者队伍建设提供了协调工作机制。民政部门、共青团、工会、妇联、红十字会等经过多年探索和努力在各自组织体系内形成了志愿服务工作网络。截止到2011年年底，18个省市自治区、7个副省级城市颁布实施了志愿服务条例或办法，全国性志愿服务立法也在研究起草之中［12］，部分地区还制定了志愿行为的奖励制度，明确表示志愿者在公务员录用、高校招生和企业招工等方面享受优惠，另外深圳、上海等地还开始了政府购买志愿服务项目的尝试。

　　经过近20年的探索和发展，中国的志愿服务事业方兴未艾，成就卓著。尽管如此，中国志愿服务总体上仍处于初级发展阶段，与发达国家相比存在着明显的差距。

　　首先，全社会对志愿服务的认知和参与不足，短期性突出尽管志愿服务发展非常迅速，绝对总量短期内增长很大，但从公众参与的整体情况看，尤其是与其他国家和地区相比，中国公众的志愿行动参与率还是很低的，而且志愿者的“自愿性”也偏低，“短期性”现象更是突出。根据中国人民大学人文奥运研究中心的抽样调查，42.2%的志愿者一年中参加志愿服务活动的时间在5天以内，偶一为之者占40.2%，仅有9.8%的受访者表示参与志愿服务的时间比较规律。［13］而美国2010年的志愿者约6280万人，占美国总人口的26.3%。另据美国劳工统计局的数据显示，美国16岁以上男性志愿者年服务时数平均达到52小时，女性志愿者的年服务时数为50小时，且历年人均志愿服务时间都具有相当的稳定性。（参见美国劳工统计局网站历年数据，“Volunteersbyannualhoursofvolunteeractivitiesandselectedharacteristics”，http://www.bls.gov/news.release/volun.t02.htm）

　　另外，社会上对志愿行为的认同度和支持度依然偏低，志愿者得不到应有的理解和尊重，不少组织和个人将志愿者当做廉价劳动力使用。

　　其次，志愿服务专业化水平不高，志愿者组织的管理、协调与激励机制有待健全目前，志愿服务领域的专业化水平远不能满足实际需求。在服务类型上，专业化的志愿者服务数量少、规模小，一般性的、常规性的服务占据主体；在服务区域上，志愿服务覆盖不足，有的城市街道以下的志愿服务种类很少，而农村乡镇基本上没有任何志愿者服务；从服务对象来看，志愿服务活动覆盖面偏窄，还不能有效补充政府公共服务和市场商业服务之不足，许多志愿服务项目流于形式。同时，对志愿服务管理人员也缺乏训练，其策划、组织和运行项目的能力明显不足，志愿者培训、督导、激励等机制普遍欠缺。志愿者队伍的组建仍是以党政群团、事业单位和社区为主，非营利组织和企业的志愿者队伍很少，志愿服务的地区发展也很不平衡。

　　更要注意的问题是，志愿服务的管理和协调机制还很不完善。无论是党政群团组织内的还是党政群团组织外的志愿者组织，都只能在各自组织体系内独立开展志愿服务活动，相互之间缺乏有效的沟通，志愿者和志愿服务资源没有得到有效的整合利用。由于国家层面的管理机构缺位，分类管理体制缺乏完整性，众多的志愿者组织之间存在着信息不共享、规范不统一等现象，也没有形成经常性的相互交流与合作机制，这影响了志愿服务工作的总体开展。另外，众多民间志愿者组织还缺乏合理、科学的管理机制，它们的生存更是面临多方面的严峻挑战，“合法化困境”难题一直未解。民间志愿者组织缺乏资金支持，志愿者缺乏权益保障，志愿行动缺乏长效激励机制等。

　　再次，相关法律法规亟须完善目前地方志愿服务法规政策建设虽已初见成效，但仍有近半数的省份没有制定志愿者或志愿服务地方性法规，全国性志愿服务政策法规更是明显滞后，至今还没有全国统一的志愿服务立法。已有的地方性法规也差别较大，存在不少问题。如：基本术语界定不清、志愿者权责条款界定模糊、志愿服务组织自身定位不准、一些条文内容含糊等，执行力度不足的问题也普遍存在。此外，针对志愿服务提供支持的政策还很少，能够落实的则更少。因此，志愿服务的进一步发展提升，不仅要求志愿服务组织积极争取政府的支持，还要大力培育民间志愿组织，拓展它们的成长空间，并推动法律、政策的制定和调整，进一步吸引社会各方面资源参与和支持志愿服务事业。

　　无疑，志愿服务是中国社会建设事业的重要基础和依托，志愿服务作为公民参与社会事务的重要方式，在增进人民福利和社会进步中将扮演非常重要的角色，志愿服务事业拥有极为广阔的发展前景。由此，建立和完善社会志愿服务体系应该成为一项公共政策，需要制度和法律层面的大力支持。

　　［参引文献］

　　［1］中共中央办公厅：《关于深入开展学雷锋活动的意见》，中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/jrzg/201203/02/content_2081558.htm。

　　［2］《中共中央致五省（自治区）青年造林大会的贺电》，《人民日报》1956年3月2日，第1版；《向大地园林化前进》，《人民日报》1959年3月27日，第3版。

　　［3］《五届人大四次会议通过决议开展全民义务植树运动每人每年植树三至五棵》，《人民日报》1981年12月16日，第1版。

　　［4］《全民义务植树运动30年取得巨大成就》，中国林业网，http://www.forestry.gov.cn//portal/main/s/195/content-515105.html。

　　［5］全国绿化委员会、国家林业局：《全国造林绿化十年规划纲要（2011～2020年）》，中国林业网，http://www.forestry.gov.cn/uploadfile/main/2011-7/file/2011-7-12-8920476e3e204817a8d33e821e5fdb44.pdf。

　　［6］《截至2012年底全国参加义务植树人数达139亿人次》，中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/jrzg/2013-03/11/content_2351711.htm。

　　［7］侯玉兰、唐中新主编：《社区志愿服务理论与实务》，中国社会出版社2009年版，第55页。

　　［8］丁元竹：《中国的志愿者情况》，公益中国网，http://www.pubchn.com/articles/31076.htm。

　　［9］全国大学生志愿服务、西部计划项目管理办公室编：《大学生志愿服务西部计划简报》2013年第16期，中国青年网，http://xibu.youth.cn/gzjb/201305/t20130507_3197150.htm。

　　［10］《全国注册志愿者总人数达2511万》，人民网，http://news.people.com.cn/GB/8159/6618794.html。

　　［11］《目前全国经过规范注册的青年志愿者已达3392万》，新华网，http://news.xinhuanet.com/society/2011-12/16/c_111250988.htm。

　　［12］《我国志愿服务法规制度逐步建立健全》，法制网，http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2011-12/05/content_3164619.htm?node=20908。

　　［13］《首都大学生参与志愿服务现状的调查分析》，志愿北京网，http://www.bv2008.cn/yjpx/llyj/273304.shtml。

　　

　　作者简介张萍，史学博士，副教授，中央财经大学社会发展学院

　　杨祖婵，硕士研究生，中央财经大学社会发展学院